METHODOLOGICAL ISSUES

Abordam-se aqui as ideias-forças presentes nos discursos dos gestores que levaram à construção desse corpus que trata do campo representacional relacionado à fragilidade do controle social como poder na saúde. Essas ideias foram: os Conselhos se posicionam mais como entraves do que como parceiros da gestão; os conselhos se constituem como instrumentos de uso político por determinados grupos, categorias ou partidos e têm tido uma ação mais corporativa do que de representação popular; e a defesa da ouvidoria como o lócus privilegiado de participação.

Com o avanço do setor de saúde e sua consolidação como um dos principais campos de ação do Estado e das cidades destaca-se no discurso do governo uma ênfase à chamada “questão gerencial” como um problema a ser enfrentado na construção do SUS (TEIXEIRA, 1991).

No entanto, a realidade, ainda observada na gestão e gerência dos sistemas e estabelecimentos de saúde no Brasil, quer de hospitais ou de serviços de atenção básica, é a de baixa profissionalização de gestores, a descontinuidade administrativa e a de uma cultura organizacional patrimonialista, autoritária e burocratizada(TEIXEIRA, 1991).

Observa-se que nesse eixo, o corpus dos gestores explicita uma resistência à participação mais ampla da sociedade, bem como à efetiva divisão do poder na gestão dos bens públicos em saúde. Essa concepção, acompanha uma tendência nos serviços públicos no Brasil em que, para Avritzer (2006), a participação popular nas deliberações das ações e

serviços do governo, ainda não é bem aceita por parcela considerável de gestores, ressaltando que, em diversas áreas, as decisões não passam por espaços como os conselhos.

Por outro lado, gestores e funcionários públicos, hierarquicamente bem colocados têm sido ao longo da história da administração pública brasileira, atores privilegiados para a tomada de decisão, detendo a maioria dos recursos de poder e atuando sem a participação e fiscalização da população usuária ou beneficiária (ALVES, 2004).

Para Almino (1986), o autoritarismo administrativo, também se revela no confisco das informações (segredo) pelos governantes e funcionários, o que revela uma relação inconciliável com a construção democrática nas instituições públicas, em que os cidadãos ficam sem acesso às decisões do Estado.

Compartilha-se com Jardim (1999) que um dos fortes componentes da prática do controle social das políticas públicas é o accountability, como mecanismo de aproximação entre os cidadãos e a ação dos governantes, possibilitando, aos primeiros, associar as decisões com os interesses da população em um contexto que favoreça a alteração dos rumos propostos, se for o caso.

Assim, faz-se necessário avançar na elaboração de estratégias voltadas ao fortalecimento da capacidade político-gerencial do SUS, que supere o clientelismo político e a interferência político-partidária, ainda muito presentes na condução dos sistemas e das Unidades de Saúde no Brasil (PAIM; TEIXEIRA, 2007). Ressalte-se que tais aspectos, aliados à baixa cultura de participação no Brasil, têm levado a uma grande concentração de poder nas mãos do executivo, dificultando o funcionamento dos conselhos.

Portanto, essa herança conservadora na condução dos sistemas de saúde e das organizações confronta-se com a necessidade de desenvolvimento de habilidades e de qualificação para as novas funções que a administração pública exige. Essas habilidades demandam a construção de sujeitos capazes de alterar o sentido do cuidado em saúde e de atuarem nas dimensões política, organizacional e de processo de trabalho como campos da gestão e pelas quais devem operar as mudanças dos modelos de atenção(PAIM; TEIXEIRA, 2007, PIERENTONI; VARLLA; FRANÇA, 2004, MERHY, 1994).

Entende-se, portanto, que a relação de poder estabelecida entre o controle social e a gestão deve adquirir uma dimensão politizadora, norteada para a construção da cogestão entre Estado e sociedade (CAMPOS 2007). Dessa forma, impõe-se, como desafio de uma nova democracia institucional, favorecer a criação de espaços coletivos que ampliem os ambientes tradicionais da política com outra lógica de distribuição de poder.

Esses sistemas propõem um alargamento da capacidade de direção que envolva o conjunto das pessoas de um coletivo e não só o núcleo central da instituição. Para isso, faz-se necessário a redefinição de responsabilidades para a comunidade, gestores e trabalhadores, numa perspectiva de reflexão crítica e constituição de sujeitos sociais(CAMPOS 2007).

Outro aspecto analisado nesse eixo foi o rebaixamento do papel dos conselhos identificado na formulação do corpus dos gestores, quando esses propõem substituir ações do Conselho por uma maior valorização da ouvidoria. Essa formulação é justificada, pelo entendimento de que o conselho tem desvirtuado a capacidade de representação mais ampla de segmentos sociais, uma vez que, na opinião dos gestores, essas instâncias tornaram-se espaços dominados por corporações de trabalhadores e por grupos ideológicos.

Reconhece-se que a ouvidoria do SUS como parte integrante da SGETS/MS consiste em um canal democrático e de estímulo à participação comunitária. Dessa forma, contribui para aumentar as informações em saúde e a conformação de ações que resultem em melhorias para o SUS (BRASIL 2007). Entretanto, os conselhos têm atribuições para além das definidas para a Ouvidoria, uma vez que, como parte do executivo, atuam de forma institucional na formulação e no controle das políticas para a área da saúde.

Ressalte-se que, alguns fatores influenciam o exercício democrático do controle social por meio dos conselhos de saúde. De acordo com Avritzer (2006), o interesse de participação demonstrado por ativistas e lideranças sindicais e populares e de outros grupos da sociedade, aliado à possibilidade de exercício da participação, são fatores decisivos para o funcionamento desses espaços. Para Cortes (2007), o acesso aos espaços de decisões na administração pública está vinculado a aspectos como a atuação dos atores envolvidos e a características institucionais, definidas por padrões de comportamento e de ação política, historicamente, construídos.

Nesse sentido entende-se que a capacidade de mobilização e a força dos movimentos sociais e sindicais garantem ou não a participação de representantes com legitimidade e autonomia nos conselhos.

Assim, considera-se que o avanço da democracia participativa no Brasil demanda a repolitização de atores e práticas sociais em todos os espaços. Por isso, requer um alargamento da mobilização de setores interessados para que, por meio de um movimento contínuo, possam construir e reinventar organizações coletivas numa perspectiva emancipadora (SANTOS, 2009).

Dessa forma, a compreensão sobre o controle social na saúde manifestada nesse campo representacional pelo corpus dos gestores revela práticas de gestão autoritárias que

concorrem para a constituição de sujeitos sujeitados, ou seja, destituídos de capacidade política e organizativa. Destaca-se que essa concepção confronta-se com esforços contra- hegemônicos de parcela da sociedade, calçados em valores democráticos e participativos, presentes no processo de construção dos conselhos de saúde.