A política governamental acerca das disparidades entre as regiões mudou substancialmente a partir da década de 1950, na esteira da euforia das teorias econômicas em prol de um forte intervencionismo estatal354, e passou a caracterizar-se pelo planejamento355, ao invés dos traços da pontualidade e do caráter emergencial da fase anterior. Nesse sentido, o ano de 1952 foi marcado pela criação de duas importantes instituições financeiras para o cenário econômico nacional e, notadamente para a questão regional, as quais, apesar de amplas reestruturações, perduram até os dias atuais, cumprindo um papel essencial na concretização da redução das desigualdades regionais.
Os bancos de desenvolvimento criados no Brasil seguiram, na verdade, a tendência observável em escala mundial, a partir dos dois decênios anteriores, de criação pelos governos, sobretudo de países subdesenvolvidos356, de organizações voltadas a acelerar o
353 BERCOVICCI, 2003, p. 88.
354 Sobre o forte intervencionismo estatal que marcou o modelo desenvolvimentista, bem sintetiza Simone
Uderman: “A ênfase conferida à necessidade de uma ação estatal mais diligente fortalece a concepção de princípios e a execução de estratégias de natureza desenvolvimentista em diversos espaços nacionais e subnacionais, sustentando a adoção de um modelo de atuação do Estado com características próprias. Esse modelo, conhecido como desenvolvimentista, busca a superação do subdesenvolvimento através de uma industrialização capitalista, planejada e apoiada pelo Estado, tornando-se hegemônico na maior parte dos países periféricos na segunda metade dos anos 1950.” (...) A atividade de planejamento aparece, portanto, como tarefa essencial no processo de indução do desenvolvimento econômico, cabendo também ao Estado um papel decisivo no esforço de atração e estruturação das atividades industriais. (UDERMAN, Simone. O Estado e as políticas de desenvolvimento regional. Revista Econômica do Nordeste, Fortaleza, v. 39, n. 2, p. 232-250, abr..-jun. 2008).
355 PINTO, Agerson Tabosa. O Banco do Nordeste e a modernização regional. Fortaleza: BNB, 1977.
356 A despeito de mencionarmos aqui os países com um grau menor de desenvolvimento, é sabido que os
protótipos e os primeiros bancos de desenvolvimento vieram à luz em países considerados desenvolvidos – mas com igual objetivo, de compensar certa lentidão no desenvolvimento. Foi assim com o precursor Credit Mobilier na França (1852), com o Banco Industrial do Japão (1902), com o Banco de Obrigações Industriais da Alemanha
desenvolvimento em localidades onde ele parecia não se realizar na velocidade desejada357. Essas instituições assumiram formas diversas, ora se organizando sob forma de corporações, ora sob forma de bancos, mas em todos os casos corresponderam a exigências por um desenvolvimento econômico rápido e pela busca de maquinaria na composição de parques industriais358.
O Banco do Nordeste do Brasil S.A. – BNB é o mais importante exemplo de uma instituição com contornos de banco de desenvolvimento no Brasil359. Dentro da ideia de implementar o artigo 198, § 1º do da Constituição de 1946360, foi criado por iniciativa do presidente Getúlio Vargas, por meio da Lei federal no 1.649, de 19 de julho de 1952, com o objetivo de fomentar o desenvolvimento da região Nordeste por intermédio de um organismo financeiro capaz de estruturar sua economia. Está organizado sob a forma de sociedade de economia mista, de capital aberto, tendo mais de 90% de seu capital sob o controle do governo federal .
Mais do que um Banco, o BNB foi um organismo nitidamente desenvolvimentista361 e constituiu o passo inicial da discussão acerca da institucionalização de políticas regionais, trazendo uma verdadeira mudança de perspectiva acerca dessa questão. O excerto da exposição de motivos escrita pelo então ministro da fazenda, Horácio Láfer, ao retornar de uma viagem ao Nordeste por ocasião da seca de 1951, demonstra o espírito que motivou a criação desta instituição:
9. Entretanto, o Nordeste, pela sua forte e corajosa população, poderia contribuir mais vantajosamente para o progresso do país, se tivesse a seu favor uma assistência crediária mais ampla, especializada à natureza peculiar de seus empreendimentos agrícolas e industriais.
10. O combate às sêcas, através de grandes obras de engenharia, como as projetadas, ou as de emergência, como as que se vai fazer no momento, será sempre improfícuo, se não fôr acompanhado de elementos capazes de fortalecer a economia regional, mediante o amparo às suas atividades econômicas.
(1924), Instituto Mobiliare da Italia (1931), entre outros. Para um quadro completo cf. DIAMOND, William.
Bancos de desenvolvimento. Rio de Janeiro: Fundo de Cultura, 1961.
357 Idem, p. 21. 358 Idem, p. 28.
359 Apesar de não constar na lei que criou o BNB que ele é um banco de desenvolvimento, a realização
praticamente de todas as funções de um banco desse tipo faz com que se possa considerá-lo, de fato, como tal. (VIANNA, Pedro Jorge Ramos. O banco de desenvolvimento como agente de fomento regional. Revista
Econômica do Nordeste, v. 17, n. 4, p. 499-520, out.-dez. 1986).
360 “§ 1º. Um terço dessa quantia será depositado em caixa especial, destinada ao socorro das populações
atingidas pela calamidade, podendo essa reserva, ou parte dela, ser aplicada a juro módico, consoante as determinações legais, empréstimos a agricultores e industriais estabelecidos na área abrangida pela seca.” A regulamentação deste dispositivo, por meio da Lei 1.004 de 24.12.1949, permitiu que o Fundo Especial das Secas, fosse utilizado no setor produtivo do Nordeste.
11. Tenho a impressão de que no combate às sêcas até agora feito, muitas vezes a preocupação de engenharia e das obras hidráulicas sobrepujou o lado econômico propriamente dito.362
Obedecendo a essa lógica, esteve previsto pela própria lei de criação do BNB o Escritório Técnico de Estudos Econômicos do Nordeste – ETENE, que começou a organizar- se nos primeiros meses de 1954. O ETENE é, até hoje, responsável pela geração de uma das mais consistentes e respeitadas bases de dados sobre a economia e realidade nordestinas, tendo produzido inúmeras publicações sobre a temática regional363.
Além disso, o BNB esteve diretamente envolvido na iniciativa de criação, em 14 de dezembro de 1956, do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste – GTDN, que funcionou sob a direção de um representante do banco junto ao Conselho de Desenvolvimento da Presidência da República. Esse órgão transformou-se no Conselho de Desenvolvimento do Nordeste – CODENO e foi essencial para a criação da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE, em 1959364, como logo comentaremos.
O Banco do Nordeste teve e tem a importante tarefa da gestão de recursos federais, como aqueles oriundos do Sistema 34/18365, a partir de 1962, que foi substituído pelo Fundo de Investimentos do Nordeste – FINOR, em 1974. O objetivo do FINOR era o de transformar o setor secundário em polo dinamizador da economia regional e de atrair investimentos e capacidade empresarias para o Nordeste, além de abrir espaço no mercado de capitais para as empresas nordestinas.
Dentro de sistemática semelhante, o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste – FNE, criado pela Constituição de 1988, é a principal fonte de recursos366
362 PORDEUS, Ismael (Org.). Banco do Nordeste: origens. Volume I. Banco do Nordeste do Brasil S.A, 1958.
p. 36.
363 Cf. o sítio eletrônico do ETENE. Disponível em: <http://www.bnb.gov.br/content/aplicacao/ETENE/Prin
cipal/gerados/ETENE_Apresentacao.asp >. Acesso em: jul. 2009.
364 Aliás, observa-se que foi apenas com a criação da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste –
SUDENE, que o BNB passou a fomentar de maneira efetiva o desenvolvimento regional. Antes disso, a dificuldade de liberação de verbas e a autorização de realização de todas as operações bancárias por parte do Banco, foram razões que levaram à sua ineficiência no cumprimento dos fins a que se propunha.
365 O sistema 34/18 é considerado o primeiro regime de incentivos fiscais estabelecido regionalmente. Sobre esse
sistema, João Gonçalves de Souza disse em 1979 que raramente se encontraria outro instrumento que tenha desempenhado papel tão significativo para o desenvolvimento do Nordeste nos vinte anos anteriores como o sistema 34/18. A sistemática teria acordado o empresariado particular, inserindo-o na luta que o governo vinha travando para desenvolver a região. (SOUZA, op. cit., p. 334).
366 O banco tem acesso a outras fontes de financiamento nos mercados interno e externo, por meio de parcerias e
alianças com instituições nacionais e internacionais, incluindo instituições multilaterais, como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Disponível em:
<http://www.bnb.gov.br/Content/aplicacao/O_Banco/Historico/gerados/hist_principal.asp>. Acesso em: jul. 2009.
operacionalizada pelo Banco do Nordeste, destinando-se ao financiamento de empreendimentos de elevado mérito econômico e social, do setor produtivo regional, com ênfase na região semiárida. O FINOR e o FNE podem ser considerados como os mais importantes instrumentos financeiros já criados na esfera federal para alavancar o crescimento e desenvolvimento da região Nordeste367.
Ao longo de sua história, o BNB envolveu-se em iniciativas de importante impacto para o desenvolvimento regional, dentre as quais podemos destacar o apoio à implantação do Programa de Assistência à Pequena e Média Indústria, com a participação da SUDENE e governos estaduais do Nordeste, em 1967; os financiamentos no âmbito do POLONORDESTE (Programa de Desenvolvimento de Áreas Integradas do Nordeste), em 1976; e no ano seguinte, foram implementados o Programa Especial de Apoio ao Desenvolvimento da Região Semiárida do Nordeste (Projeto Sertanejo) e o Programa Nacional do Álcool (PROÁLCOOL).
Tendo sede na cidade de Fortaleza-CE, o BNB alargou sua atuação para cerca de dois mil municípios, abrangendo os nove estados da região Nordeste (Maranhão, Piauí, Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe e Bahia), o norte de Minas Gerais (incluindo os Vales do Mucuri e do Jequitinhonha) e o norte do Espírito Santo368.
O Banco do Nordeste é considerado hoje a maior instituição da América Latina voltada para o desenvolvimento regional e atua como órgão executor de diversas políticas públicas, cabendo-lhe a operacionalização de programas como o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf). O BNB é responsável pelo maior programa de microcrédito da América do Sul e o segundo da América Latina, o CrediAmigo, por meio do qual já emprestou mais de R$ 3,5 bilhões a microempreendedores. O banco também opera o Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste (Prodetur/NE), criado para estruturar o turismo da região, com recursos da ordem de US$ 800 milhões.369
367 OLIVEIRA, Clonildo Moreira Sideaux; VIANNA, Pedro Jorge Ramos. Desenvolvimento regional: 50 anos
do BNB. Fortaleza: BNB, 2005. p. 150.
368 Disponível em: <http://www.bnb.gov.br/Content/aplicacao/O_Banco/Historico/gerados/hist_principal.asp>.
Acesso em: jul. 2009.
369 Disponível em: <http://www.bnb.gov.br/Content/aplicacao/O_Banco/Historico/gerados/hist_principal.asp>.
Dessa forma, o BNB é uma valiosa ferramenta para o desenvolvimento da região Nordeste370, e os pequenos e médios produtores de petróleo devem beneficiar-se de seus financiamentos, ainda que não exista uma linha de crédito específica para a atividade.
No mesmo ano de criação do BNB, a Lei 1.628, de 20 de junho de 1952, criou o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico - BNDE. O papel dessa instituição como um banco de desenvolvimento propriamente dito é consideravelmente menor do que o do Banco do Nordeste371.
O objetivo da nova autarquia federal era ser o órgão formulador e executor da política nacional de desenvolvimento econômico. Numa primeira fase, o BNDE investiu muito em infraestrutura, mas a criação de estatais, aos poucos, tornou-o livre para direcionar seus esforços para a iniciativa privada e a indústria. Durante os anos sessenta, o setor agropecuário e as pequenas e médias empresas passaram a contar com linhas de financiamento do BNDE. Na década seguinte, o banco foi uma peça fundamental na política de substituição de importações. Os setores de bens de capital e insumos básicos passaram a receber mais investimentos, e, mesmo que incipientes, iniciaram-se os investimentos em segmentos como a informática e a microeletrônica.
A mudança do nome do banco, que, em 1982, passou a se chamar Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES, é reflexo da integração da diretriz social aos objetivos de desenvolvimento econômico da instituição, presente desde o Plano de Metas de Juscelino Kubitschek.
O BNDES teve um papel essencial no amplo processo de privatizações brasileiro, já que foi o órgão responsável pelo suporte administrativo, financeiro e técnico do Programa Nacional de Desestatização, iniciado em 1991. Com isso, observa-se que a instituição nasceu no período desenvolvimentista, operando com projetos de infraestrutura estatais, e transformou-se em uma agência, ao atuar no cume do processo de afastamento do Estado brasileiro da economia. É possível mesmo dizer que esse processo, a partir de 1994, foi
370 A esse respeito, Assuério Ferreira observa o papel essencial do banco nos financiamentos necessários ao
desenvolvimento econômico da região: “Por exemplo, a existência de um banco de desenvolvimento regional (BNB) é um fator positivo do maior significado na alavancagem dos financiamentos necessários ao desenvolvimento econômico, bem como na indicação de setores com maiores vantagens competitivas”. (FERREIRA, Asuério. O Nordeste no Brasil: crescimento e integração recente. Revista Econômica do
Nordeste, Fortaleza, v. 37, n. 4, p. 471-492, out.-dez. 2006. p. 477).
371 Após colacionar características de um verdadeiro banco de desenvolvimento, Pedro Jorge Ramos Vianna
observa que “Temos instituições que emprestam recursos a longo prazo, mas nenhuma que tenha contribuído para mudanças da estrutura sócio econômica da sociedade onde atua, com pálida exceção representada pelo Banco do Nordeste do Brasil S.A.”. (VIANNA, op. cit., p. 503).
impulsionado pelo recebimento de recursos externos e apoio creditício, ambos possibilitados pela atuação do BNDES372.
De fato, o BNDES não é um organismo propriamente voltado ao desenvolvimento regional, como o BNB, mas a sua missão de desenvolvimento nacional perpassa, necessariamente, o planejamento e investimentos regionais. Demonstrando compreender isso, em seu planejamento corporativo 2009/2014, o BNDES elegeu a inovação, o desenvolvimento local e regional e o desenvolvimento socioambiental como os aspectos mais importantes do fomento econômico no contexto atual e que devem ser promovidos e enfatizados em todos os empreendimentos apoiados pelo banco373.
No que concerne ao principal objeto do presente trabalho, vemos que o BNDES também pode funcionar como um instrumento no estímulo à classe de pequenos e médios produtores de petróleo, pois conta com linhas de créditos, se não específicas, voltadas para pequenas e médias empresas.