O dever de zelo para a generalidade dos funcionários públicos, encontra- se definido no n.º 7 do art.º 73.º da Lei n.º 35/2014. Este dever consiste “em conhecer e aplicar as normas legais e regulamentares e as ordens e instruções dos superiores hierárquicos, bem como exercer as funções de acordo com os objetivos que tenham sido fixados e utilizando as competências que tenham sido consideradas adequadas.”
Desenvolvendo, poderá ser dito que “o dever de zelo consubstancia-se num dever profissional com manifesta conexão funcional com o desempenho do serviço/função a que os mesmos estejam adstritos, já que o mesmo cumpre-se mediante uma atuação funcional de acordo com padrões de comportamento e objetivos prefixados de eficiência e mobilizando os meios adequados à comsecu- ção desses fins (…) Daí que este dever se assume como um dever de diligência, de competência, de aplicação e de brio profissional no concreto desempenho e execução das funções/serviço por parte do funcionário/trabalhador, violando tal conduta funcional se o mesmo se apartar daqueles mesmos padrões ou objetivos,
mormente, por não utilização do empenho, dos conhecimentos e meios apropria- dos ou por subversão dos fins estabelecidos no estrito exercício daquelas suas funções/serviço.”179
Resumidamente, e nas palavras de Marcelo Caetano, “não basta, porém, saber fazer: é preciso fazer bem, com diligência, com exactidão, com empenho, isto é, torna-se necessário que o funcionário, além de sabedor do seu ofício (pro- fissionalmente competente, como se costuma dizer) seja zeloso.”180
Assim, existe uma violação dos deveres do cargo sempre que um funcionário atuar, dolosa ou negligentemente, de forma pouco profissional, prejudicando, desnecessariamente, os particulares ou o próprio interesse público. Também nos casos em que o funcionário é subornado para retardar injustificadamente a prática de um ato, o dever de zelo é violado por omissão, entendimento encontrado no Acórdão do Tribunal da Relação181, de 31.10.1990,
ao concluir que “o protelamento indefinido da prática de um acto por funcioná- rio, que tem o dever legal de o praticar, corresponde à omissão da sua prática”.
Para além da prática do acto, é imperativo que este seja praticado da melhor forma possível, cumprindo todos os requisitos legais, instruções e usos profissionalmente adequados. Só assim o funcionário estará a cumprir pontual- mente com as suas responsabilidades profissionais e, consequentemente, com os seus deveres inerentes ao cargo.
Isto significa que, sempre que o funcionário seja subornado para atuar dolosamente de forma inadequada, estaremos perante um caso de corrupção passiva própria. Por exemplo: o funcionário ser subornado para atrasar a atribui- ção de uma licença à concorrência do corruptor ou conduzir uma inspeção ou audição de forma negligente ou pouco profissional.
Também outros deveres funcionais – v.g. o de assiduidade e o de pon- tualidade (previstos no art.º 73.º, n.º 11, da LGTFP), bem como os deveres de comparecer ao serviço regular e continuamente e nas horas que estejam designa- das – contêm conexões com a forma de exercício da função e o dever de zelo.
179 Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 19.4.2013, Proc.º n.º 02269/10.3.
BEPRT.
180
CAETANO, Marcelo - Ob. Cit., 1980, Tomo II, p. 743.
A forma mais simples de se omitir ou atrasar a prática do acto é não estar presente para o fazer. Assim, parece-nos óbvio que um funcionário, que falte injustificadamente ou chegue propositadamente atrasado ao local de trabalho, estará a agir contrariamente aos seus deveres funcionais, numa perspectiva mera- mente laboral.
Porém, cumpre assinalar que “uma falta ao serviço, mesmo que injusti- ficada, não traduz necessariamente uma violação do dever de zelo (...) este dever cumpre-se actuando funcionalmente de acordo com padrões de comportamento e objectivos prefixados e mobilizando os meios adequados à consecução desses fins; e viola-se se a conduta funcional se apartar desses mesmos padrões ou objectivos, por não utilização dos meios apropriados ou por subversão dos fins estabelecidos. Sendo assim, o zelo ou a falta dele parecem surgir in actu exercito – como se depreende dos verbos ‘aplicar’, ‘exercer’ ou ‘utilizar’, constantes daquele art.º 3.º, n.º 7. Mas, se o zelo ou a sua falta se hão-de normalmente detectar na actividade funcional do agente, qualificável como zelosa ou não zelosa, é difícil reportá-los a uma falta ao serviço, em que não existe o substrato comportamental sobre que recairia a qualificação. Isto significa que as faltas ao serviço trarão, aliás imediatamente, um problema relacionado com a assidui- dade; mas não é normal que logo impliquem uma falta de zelo, por esta requerer em regra uma conduta que, devido à própria falta, não chegou a existir. Frise-se que não excluímos em absoluto a possibilidade duma falta ao serviço traduzir uma violação do dever de zelo (...) O que dizemos é que uma ausência ao serviço dificilmente traduzirá uma ofensa do dever de zelo; pois isso só poderá suceder quando for certo, pelo menos, que a ausência foi preordenada ao incumprimento de determinado objectivo funcional.”182 Basicamente, o dever de zelo do funcionário só é violado se, da impontualidade ou da ausência injusti- ficada, resultar o incumprimento dos seus objectivos.
Exemplificando: imagine-se, um guarda subornado, para chegar cinco minutos atrasado ao seu posto de trabalho, de forma a que os corruptores possam ter tempo de entrar no local e aceder a documentação classificada. A violação do dever de pontualidade será fortemente indicativa de uma omissão ou prática
contrária aos deveres do cargo, pois foi através desta que o funcionário se recu- sou a cumprir dolosamente as suas atribuições, infringido, consequentemente, o seu dever de zelo. O mesmo se diga do funcionário subornado para faltar injusti- ficadamente alguns dias, a fim de atrasar a prática de um acto, de forma a benefi- ciar o corruptor.
Por outro lado, considerarmos que comete um crime corrupção passiva o funcionário subornado para faltar ou se atrasar a comparecer local de trabalho, não implicando essa falta a prática ou omissão de quaisquer actos ou objectivos concretos, já nos parece ser um exagero a extensão destes deveres funcionais.
Como se referiu, embora a violação destes deveres possam constituir um forte indício da violação do dever de zelo, é necessário que, do recurso a estes meios evasivos, resulte uma clara ligação entre a ausência do titular e a intenção de omissão do exercício do cargo público. Assim, para o Direito Penal, não é importante que ele tenha faltado ou chegado atrasado, mas, antes, as razões que o conduziram a isso.
Em conclusão, mesmo que o corruptor opte por adiar a sua comparência no local de trabalho – de forma a não praticar ou atrasar a prática de um acto –, não estaremos perante mais do que uma simples estratégia, utilizada para cum- prir o acordo ilícito. Assim sendo, o funcionário deverá ser punido tal como o seria, se tivesse cumprido, inadequadamente, as suas funções, no decurso do exercício do cargo, violando o dever de zelo, ou seja, qualificando o seu com- portamento como um crime de corrupção própria.
Há, também, outro dever relacionado com o de zelo. É o dever de correcção, definido pelo art.º 73.º, n.º 10, da LGTFP, como o de tratar com res- peito os utentes dos órgãos ou serviços e os restantes trabalhadores e superiores hierárquicos.
Para o cumprimento deste dever não é exigido, obviamente, que o funcio- nário mantenha relações de intimidade ou amizade com os restantes colegas ou utentes. Apenas é exigido que se comporte com um certo nível de educação, por
forma a que não ponha em causa o regular funcionamento da Administração, nem a satisfação dos interesses públicos, devido ao mau ambiente.183
O dever de correcção assume-se como um dever âmbito quase exclusiva- mente disciplinar, visto que dificilmente podermos considerar um caso de cor- rupção passiva o de um funcionário ser subornado para tratar de forma rude um outro trabalhador ou um utente. Até mesmo a hipótese de classificar esse ato como de corrupção própria, apenas porque o funcionário foi descortês na prática do ato, se demonstra como algo excessiva.
Neste último caso, é certo que, se o funcionário foi corrompido para a prática do ato em concreto, estaremos perante um caso corrupção passiva. Porém, considerá-la própria, apenas pela violação do dever de correcção, parece- -nos uma interpretação abusiva do conceito da expressão, “contrários aos deve- res do cargo”.
Assim, apenas nos casos em que o dever de correção é violado, de forma em que implique igualmente a de outros deveres, é que poderemos estar perante um facto relevante para o Direito Penal.
Por exemplo: o funcionário encarregue de tratar da melhor forma possí- vel um representante de outro Estado, durante a sua estadia em Portugal, por motivos diplomáticos ou de especial importância económica para os interesses dos Estado, ser subornado para fazer a vida deste num inferno, sendo proposita- damente hostil.
Neste caso, se o funcionário for excessivamente descortês, para além do dever de correção, também estará a violar outros deveres funcionais. como os de zelo, lealdade ou, até mesmo, de obediência.