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7.3 Strukturliste
Ao contrário do que se pensa, o direito ambiental possui um arcabouço repleto de leis que disciplinam e regulamentam a sua matéria, cada qual de forma específica e separada em seu respectivo texto legal.
As primeiras leis, que disciplinaram a proteção ambiental brasileira, vieram inicialmente de Portugal, sob a influência e o império da colonização449, obedeceu aos preceitos das Ordenações Afonsinas de 1446, que já tipificava como injúria ao rei o corte de árvores frutíferas.
Posteriormente com as Ordenações Manuelinas de 1521, que proibiu a caça de certos animais, e as Ordenações Filipinas, que ampliaram estes conceitos e previram, pela primeira vez, o termo “poluição”, verifica-se que a preocupação com o meio ambiente já era antiga.
O primeiro diploma legal brasileiro a tratar das questões ambientais foi o Código Civil de 1916, sobrevindo outras leis de proteção ambiental específicas, como o Regulamento de Saúde Pública450, Código Florestal451, Código das Águas452, Código de Pesca453, Código de Minas454, Estatuto da Terra455, Política do Saneamento Básico456, Política de Controle da Poluição457, Responsabilidade civil e criminal por danos e atividades nucleares458, Criação de áreas especiais e locais de interesse turístico459 etc.
449 WAINER, Ann Helen. “Legislação ambiental brasileira: Evolução histórica do direito ambiental”.
Revista de Direito Ambiental nº. 00. São Paulo: Revista dos Tribunais, p. 159.
450 Decreto nº. 16.300, de 31.12.1923 451 Decreto nº. 23.793, de 23.01.1934. 452 Decreto nº. 24.643, de 10.07.1934.
453 Decreto-lei 794, de 19.10.1938, ampliado pelo Decreto-lei 221, de 27.01.1967. 454 Decreto-lei nº. 1.985, de 29.01.1940 455 Lei nº. 4.504, de 30.11.1964 456 Decreto-lei 248, de 28.02.1967. 457 Decreto-lei 303, de 28.02.1967. 458 Lei nº. 6.453, de 17.10.1977 459 Lei nº. 6.513, de 20.12.1977
Como se pode observar, as matérias eram tratadas de forma fragmentada, variada, dispersa e freqüentemente confusa, até 1981:
“No Brasil, só a partir da década de 1980 é que a legislação tutelar do meio ambiente passou a se desenvolver com maior celeridade. Por muito tempo, predominou a desproteção total, em parte devido à concepção individualista do direito de propriedade, que sempre constituiu forte barreira à atuação do poder público na proteção ambiental. O conjunto de diplomas legais até então não se preocupava em proteger o ambiente de forma específica e global, dele cuidando de
maneira diluída e mesmo casual e na exata medida de atender sua
exploração pelo homem”. 460 (grifo nosso)
Mesmo assim, com todo esse conjunto de leis que disciplinam a proteção ambiental, esta ainda se encontra ineficiente e incapaz de alcançar os objetivos a que foram criadas: proteção dos recursos naturais brasileiros.
Um dos motivos que explicam essa ineficiência é apontado por Vladimir de Passos Freitas461, o caráter esparso da legislação ambiental, por dois motivos identificados:
“1) a dificuldade de incorporar em um só diploma legal matérias tão diversas e tão complexas, como florestas, resíduos nucleares, pesca, garimpo e outras tantas; 2) o conflito de interesses em questão e a posição radical que, por vezes, são tomadas pelos que acompanham o processo legislativo, dificultando, sobremaneira, a edição de um texto legal”.
Outras razões que envolvem a ineficiência da legislação ambiental pátria, são a falta de vontade política, a fragilidade da consciência ambiental e a inexistência de implementação adequada, e nesse ponto, envolve também a falta de
460 MILARÉ, Édis. “Tutela jurisdicional do ambiente”. Revista do Advogado da AASP nº. 37. São
Paulo: AASP, setembro de 1992, p. 09.
461 FREITAS, Vladimir Passos de. “Sanções administrativas e meio-ambiente”. Dano ambiental:
prevenção, repreensão, reparação / Coordenação BENJAMIN, Antonio Herman. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993, p. 349.
sistematização da legislação, que causa conflito entre o conjunto de normas existentes.
O excesso e o caráter esparso da legislação ambiental acabam contribuindo com a impunidade contra o meio ambiente, pois se aliam aos fatores, como falta de meios adequados e ações ineficazes por parte da administração pública, acarretando na dificuldade de seu cumprimento e obediência.
Como afirma Ney de Barros Bello Filho462, a própria natureza da matéria em questão já impõe uma forma de compreensão, ante a realidade que se deseja de fato preservar:
“Direito Ambiental não trafega no campo da formalidade pura dos
códigos, mas existe mergulhado na realidade que deseja preservar. A
simples retirada do mundo jurídico de ato administrativo, e a afirmação formalista de que nenhum efeito jurídico gerou o ato agredido, passa a ser irrelevante para o direito ambiental, se há conseqüências fáticas que não podem ser olvidadas”. (grifo nosso)
É justamente a falta de uma organização sistêmica, que fortalece as críticas sobre a legislação ambiental, a qual apresenta dificuldades, inclusive para a sua interpretação, como observa Édis Milaré463:
“Primeiramente, nesta visão critica, o traço mais marcante da legislação ambiental brasileira é sua assistematicidade, gravíssimo pecado para um regime normativo que, pela sua complexidade e caráter transdisciplinar (interno e externo), não se mantém de pé sem um mínimo de organicidade. No emaranhado de normas existentes, difícil mesmo é encontrar matérias onde não existam conflitos normativos, onde os dispositivos, nos vários níveis legislativos, falem a mesma língua. Nada mais proveitoso para o degradador ambiental que a existência de normas que se antagonizam, com isso deixando o
462 BELLO FILHO, Ney de Barros. “Aplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa à atuação da
administração ambiental”. Revista de Direito Ambiental, nº. 18. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 71.
terreno livre para o exercício de atividades altamente lesivas ao meio ambiente”.
Além da dificuldade na interpretação, as leis ambientais têm formação em momentos e espíritos diversos, e sobre uma estrutura retalhada, que permite agressões ao meio ambiente, justamente pela existência de lacunas convenientes para o degradador.
Diante dessas críticas, acredita-se que a solução para a impunidade ambiental seria a reunião dessas leis em um único livro, seja no formato de Consolidações464 ou Codificados465, a fim de dar tratamento sistemático aos diferentes diplomas que tratam da proteção ambiental.
Sem querer enfrentar os prós ou contras a um ou outro formato, é questionado se bastaria a organização de um livro único para a efetiva implementação da legislação ambiental?
Mais do que uma reorganização ou um livro, o que parece emergente é o uso das formas existentes, através da boa vontade daqueles que deveriam exercer suas funções, senão o despertar pela consciência ambiental da necessidade de proteção, além da compreensão correta da sistemática dessa legislação.
Podemos observar que existem outros ramos do direito, como o direito administrativo, que também não sistematiza sua legislação em um livro ou reúnem seu conteúdo de forma compilada, mas nem por isso deixa seu conteúdo ser desobedecido ou inaplicado.
Álvaro Luiz Valery Mirra466 identifica as normas ambientais como esparsas e que se encontram em inúmeros textos legais, entretanto apresenta-se uma forma especial para a sua compreensão:
464 Reorganização de todo o material jurídico, reelaborado com nova redação de suas normas, e não
invado, formando uma legislação unificada e dotada de coerência.
465 Fonte principal de um determinado ramo do direito, formado por um conjunto metódico e
sistemático de disposições legislativas, introduzindo algo novo a esse direito.
“Contudo, em que pese essa característica fragmentária da legislação ambiental entre nós, é ainda assim possível extrair desse conjunto de normas um sistema coerente e lógico. Aliás, exatamente em função dessa peculiaridade do Direito Ambiental brasileiro é que se torna verdadeiramente imperativa tal operação, como única maneira de se chegar a uma efetiva proteção do meio ambiente”.
Portanto, existe um sistema lógico e coerente da organização da legislação ambiental, e o que precisa ser feito, é compreender a sua peculiaridade e operá-la corretamente.
Dessa forma, é necessário se direcionar para o conhecimento da globalidade do sistema jurídico-ambiental, que compõe seus fundamentos467, revelados por conceitos, regras e princípios para o entendimento, interpretação e aplicação do corpo normativo que integra o direito ambiental.
A aplicação das normas ambientais exige mais do que a subsunção das leis aos fatos, mas sim o conhecimento prévio do intérprete sobre a abrangência dos interesses em questão, superando a tradicional apresentação de norma individualizada, para a compreensão do ordenamento jurídico global e as suas conseqüências possíveis.
As normas de proteção ambiental não podem ser ignoradas pela simples ausência de um livro ou uma reunião, mas sim devem ser interpretadas, compreendidas como um sistema, como observa Plauto Faraco de Azevedo468:
“Embora o raciocínio deva abranger simultaneamente todos os métodos (gramatical, lógico, histórico, sistemático), ao buscar o adequado entendimento da norma ambiental, deve o magistrado enfatizar a percepção da ordem jurídica global, vale dizer, visualizando-a sistematicamente. Assim fazendo, obviará as dificuldades decorrentes do caráter fragmentário do direito ambiental,
467 MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Ibid., p. 12.
468 AZEVEDO, Plauto Faraco. “Do direito ambiental – reflexões sobre seu sentido e aplicação”.
devendo ter em vista a efetivação dos princípios constitucionais, deles servindo-se tanto para a compreensão das normas particulares quanto para o suprimento das lacunas e solução das antinomias legais”. (grifo nosso).
Nem se pode falar na falta de leis de proteção ambiental ou na ausência de sistematização, principalmente com o advento da Política Nacional do Meio Ambiente, considerada como marco inicial da tutela global do meio ambiente, superando a característica fragmentária dessa legislação.
Em 31.08.1981, a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente nº. 6.938/81 surgiu para dar a orientação a uma normatividade mais ampla e sistematizada, dispondo seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, provocando mudanças substanciais na legislação ambiental.
“Pode-se dizer que a Lei 6.938/81 (Política Nacional do Meio Ambiente) foi, por assim dizer, o marco inicial, o primeiro diploma legal que cuidou do meio ambiente como um direito próprio e autônomo. Antes disso, a proteção do meio ambiente era feita de modo mediato, indireto e reflexo, na medida em que ocorria apenas quando se prestava tutela a outros direitos, tais como direito de vizinhança, propriedade, regras urbanas de ocupação do solo etc”. 469
Nesse sentido, Sandra Akemi Kishi470 constata que a Política Nacional do Meio Ambiente aderiu à nova ordem jurídica de proteção global, ao acompanhar a tendência mundial:
“(…) no âmbito de proteção dos recursos naturais, dos ecossistemas e das espécies, podemos dizer, passou da perspectiva uniparadigmal para a dimensão holística, ou da técnica de abordagem
469 RODRIGUES, Marcelo Abelha. Instituições de Direito Ambiental. São Paulo: Max Limonad,
2002, p. 43.
470 KISHI, Sandra Akemi Shimada. “Princípios fundamentais das Políticas Nacionais do Meio
Ambiente e da Biodiversidade. Direito Urbanístico e Ambiental: Estudos em homenagem ao Professor Toshio Mukai / Coord. AGRELLI, Vanusa Murta; SILVA, Bruno Campos. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 275.
unidimensional para a pluridimensional. Na linha da globalização
econômica, veio a globalização da sustentabilidade”. (grifo nosso) A moderna visão holística do direito ambiental é aquela que busca uma visão totalizante, consciente de que o meio ambiente é constituído por um complexo de relações que não podem ser vistas de forma fragmentada ou isolada.
Aliás, a nossa legislação de proteção ambiental merece destaque internacional471, por definir de forma objetiva e precisa a sua Política Ambiental, que tende a consolidar os seus principais aspectos da disciplina jurídica que envolve a sua proteção.
A hermenêutica das normas ambientais exige a superação da perspectiva individual, tradicionalmente bipartida do direito, pois a Constituição Federal de 1988 recepcionou o conteúdo da Política Nacional do Meio Ambiente e consagrou o direito fundamental a uma vida digna, orientada pelos princípios de direito ambiental, que vão direcionar a efetivação da tutela pretendida.
As características das normas ambientais permitem que elas se sobreponham às demais, como anota Plauto Faraco de Azevedo472:
“(…) O direito ambiental, constituído de normas esparsas por diversos ramos do direito, é formado por normas imperativas, sobrepostas à vontade do particular, tendo em vista a indisponibilidade dos interesses públicos que regem”.
Além de serem imperativas, as normas ambientais apresentam aspecto multidisciplinar, como foi visto anteriormente, mantêm relação de interação e coordenação com outros ramos do direito, influenciando e sendo influenciado em seu conteúdo.
Resta saber se essa relação com as fontes tradicionalmente admitidas em direito exercem influências também na elaboração de suas normas de direito
471 ZSÖGÖN, Silvia Jaquenod de. Ibid., p. 179. 472 AZEVEDO, Plauto Faraco. Ibid., p. 61.
ambiental, ou ainda, se apresentam força tamanha a ponto de serem formadoras de seus elementos ou serem influenciados por fontes comuns.
Diante das particularidades das formas como se apresentam as normas ambientais, faz-se necessária a análise dos elementos que influenciaram sua formação.