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A autonomia funcional dos advogados públicos pode ser extraída, senão da regulamentação específica da Advocacia Pública (Seção II do Capítulo IV da CF), da previsão constitucional da inviolabilidade dos advogados por seus atos e manifestações no exercício da profissão (Seção III do Capítulo IV, art. 133, da CF176). Todavia, é comum o desprezo da autonomia por órgãos de controle, como se demonstrará.

Mas, em que consistiria a autonomia funcional? Não se trata, pois, de liberdade para atuar no processo segundo suas convicções pessoais, pois esta prerrogativa não a possui nenhuma das carreiras jurídicas.

Em relação à magistratura, por exemplo, são atualmente comuns as críticas ao suposto livre convencimento177, expressão não mais constante do CPC/15. Aliás, a previsão nesse diploma de precedentes judiciais obrigatórios é prova de que não se admite uma liberdade de convencimento. Não estão quaisquer operadores do direito autorizados a agir segunda sua consciência. A opinião pessoal do advogado público, contrária à opinião da instituição a que pertence, não pode guiar sua conduta, sendo necessário que siga as instruções das instâncias que lhe são superiores dentro da Administração Pública.

175 _{Barreiros, comentando o espaço de consensualidade aberto pelo art. 10, parágrafo único, da Lei nº} 10.259/2001 (Lei dos Juizados Especiais Federais) à consensualidade, lamenta: “A autorização normativa conferida pelo ordenamento jurídico não se fez acompanhar da necessária mudança cultural viabilizadora de sua efetivação, frustrando o intento legal de ampliação do campo de consensualidade administrativa” (BARREIROS, 2017, p. 63).

176 _{Art. 133, CF: “O advogado é indispensável à administração da justiça, sendo inviolável por seus atos e} manifestações no exercício da profissão, nos limites da lei.” (BRASIL, 1988, p. 85).

177 _{STRECK, Lenio Luiz. Dilema de dois juízes diante do fim do Livre Convencimento do NCPC. Revista} Consultor Jurídico, 19 mar. 2015. Disponível em: <https://www.conjur.com.br/2015-mar-19/senso-incomum- dilema-dois-juizes-diante-fim-livre-convencimento-ncpc>. Acesso em: 10 out. 2017.

Trata-se, em verdade, a autonomia funcional de não responsabilização externa (geralmente por órgãos de controle) do advogado público pela prática de atos em conformidade com o direito e com as diretrizes da procuradoria. Trata-se do reconhecimento de que cabe somente ao órgão de Advocacia Pública a prerrogativa de rever e censurar manifestações jurídicas dos seus membros.

Na Advocacia Pública, há subordinação administrativa de seus membros, no sentido de estarem vinculados ao arsenal normativo produzido pelo seu órgão, contendo diretrizes de atuação (judicial e extrajudicial). Qualquer servidor público de qualquer dos poderes está administrativamente subordinado ao regramento do órgão que integra. Não se confunde a subordinação administrativa com a hierárquica. A carreira de advogado público em todas as esferas é estruturada de maneira linear (sem patamares hierárquicos), com níveis que se alcançam a partir de critérios de antiguidade e merecimento, sem que haja, contudo, qualquer restrição de representação do ente público por procuradores de todos os níveis da carreira nos mais diversos órgãos judiciais ou administrativos, bastando estar o advogado lotado no órgão responsável pelo assessoramento ou representação178.

Ora, é com base na subordinação administrativa que estaria o advogado público vinculado às orientações do órgão que integra. A regulamentação interna da forma de atuação dos membros, no âmbito das procuradorias, inclusive com a estipulação de critérios objetivos para a prática de atos dispositivos, não só não ofende a autonomia funcional dos membros, como é imprescindível para garantir-lhes segurança na sua atuação179.

Adiante, ao discorrer-se acerca dos negócios processuais celebráveis pela Advocacia Pública, pontuar-se-ão as vantagens da estipulação de critérios objetivos pelas procuradorias, de modo a respaldar a atuação do advogado público perante órgãos de controle, além de blindá-lo da suspeita de inobservância do princípio da impessoalidade. É do agir administrativo o respeito às normas. E é das normas a impessoalidade. Portanto, não só podem como devem as procuradorias, a que estão subordinados administrativamente os advogados públicos, normatizar a atuação judicial e extrajudicial dos seus membros.

178_{“A independência funcional do advogado público é prerrogativa posta em defesa de sua atuação; do mesmo} modo, não existe subordinação hierárquica – e, sim, administrativa – entre os membros da Advocacia Pública” (BARREIROS, 2017, p. 311-312).

179 _{A normatização interna é salutar mesmo diante de autorização legislativa expressa para a prática de atos} dispositivos, pois visa estabelecer critérios e procedimentos objetivos para sua realização. No âmbito da Advocacia-Geral da União, mesmo com autorização legislativa expressa aos advogados públicos (representantes judiciais) para celebração de acordos e desistência em processos de competência dos Juizados Especiais Federais (art. 10 da Lei nº 10.259/2001), houve a regulamentação interna da matéria por meio da Portaria nº 109, de 30 de janeiro de 2007. Também regulamentou a AGU a autorização dada pelo art. 1º da Lei nº 9.469/97 para que o Advogado-Geral da União e dirigentes máximos de autarquias e fundações celebrassem acordos (Portaria nº 990, de 16 de julho de 2009).

Como argumento final a favor da regulamentação interna, aponte-se ainda a eficiência na atuação dos profissionais, vez que a existência de diretrizes prévias à atuação acelera a tomada de decisões.

O CPC/15 previu, no art. 184180, que os advogados públicos seriam responsabilizados civil e regressivamente no caso de atuação dolosa ou fraudulenta. Deve o dispositivo ser interpretado em conjunto com diversas outras normas do sistema jurídico que regulamentam a responsabilização desses profissionais.

A Lei Complementar (LC) nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, em seu art. 5º, I e III181, reserva com exclusividade à Corregedoria-Geral da União competência para fiscalização funcional e apreciação de representações relativas aos membros da instituição. Além disso, o art. 75, caput182, da MP nº 2.229, de 6 de setembro de 2001, reforça tal entendimento, ao prever que os membros da AGU respondem exclusivamente perante a própria instituição por falta funcional praticada no exercício de suas atribuições específicas.

Do art. 184 do CPC/15 é possível extrair-se então que, enquanto para a responsabilização meramente funcional bastaria a prova de culpa do procurador, para a civil seria mister que agisse com dolo ou fraude. Assim, apesar de o dispositivo abrir caminho para a interpretação de que é possível a responsabilização civil do advogado público por pessoas, órgãos ou instituições distintas do órgão que integra, limita-a às hipóteses de dolo ou fraude.

Por sua vez, o art. 38, § 2º183, da Lei nº 13.327, de 29 de julho de 2016, veio restringir a responsabilização dos membros da Advocacia Pública Federal às hipóteses de

180_{Art. 184, CPC/15: “O membro da Advocacia Pública será civil e regressivamente responsável quando agir} com dolo ou fraude no exercício de suas funções.” (BRASIL, 2015a, online).

181 _{Art. 5º, LC nº 73/93: “A Corregedoria-Geral da Advocacia da União tem como atribuições: I - fiscalizar as} atividades funcionais dos Membros da Advocacia-Geral da União; [...]; III - apreciar as representações relativas à atuação dos Membros da Advocacia-Geral da União; [...].” (BRASIL. Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993. Institui a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e dá outras providências. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 11 fev. 1993c, Seção 1, p. 1797).

182 _{Art. 75, MP nº 2229-43/2001: “Os membros da Advocacia-Geral da União, como os integrantes da Carreira} de Procurador Federal e de órgãos jurídicos vinculados à Instituição em geral, respondem, na apuração de falta funcional praticada no exercício de suas atribuições específicas, institucionais e legais, exclusivamente perante a Advocacia-Geral da União, e sob as normas, inclusive disciplinares, da Lei Orgânica da Instituição e dos atos legislativos que, no particular, a complementem. [...].” (BRASIL. Medida Provisória nº 2.229-43, de 6 de setembro de 2001. Dispõe sobre a criação, reestruturação e organização de carreiras, cargos e funções comissionadas técnicas no âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 10 set. 2001d, Seção 1, p. 8).

183 _{Art. 38, § 2º, da Lei nº 13.327/2016: “No exercício de suas funções, os ocupantes dos cargos de que trata este} Capítulo não serão responsabilizados, exceto pelos respectivos órgãos correicionais ou disciplinares, ressalvadas as hipóteses de dolo ou de fraude.” (BRASIL. Lei nº 13.327, de 29 de julho de 2016. Altera a remuneração de servidores públicos; estabelece opção por novas regras de incorporação de gratificação de desempenho a aposentadorias e pensões; altera os requisitos de acesso a cargos públicos; reestrutura cargos e carreiras; dispõe sobre honorários advocatícios de sucumbência das causas em que forem parte a União, suas autarquias e fundações; e dá outras providências. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 29 jul. 2016b, Seção 1, p. 111).

dolo ou fraude. A conduta meramente culposa somente poderia ocasionar responsabilização perante os órgãos correicionais ou disciplinares da AGU.

Infelizmente, todos os esforços do legislador infraconstitucional para blindar o advogado público do controle de órgãos externos acerca dos atos praticados no exercício da função, o que lhe garantiria independência funcional, têm esbarrado na interpretação que esses órgãos vêm adotando acerca dos dispositivos citados.

O Tribunal de Contas da União (TCU), por exemplo, tem feito da previsão do art. 38, § 2º, da Lei nº 13.327/2016 letra morta, ao interpretar que a mesma não veda a responsabilização civil dos advogados públicos em caso de culpa (sem dolo ou fraude). Segundo aquele órgão de controle, o art. 71, inciso VIII, da Constituição Federal autoriza a aplicação de multa proporcional ao dano causado nos casos de ilegalidade ou irregularidade de contas, ainda que ausente o dolo184.

Pelos dispositivos acima citados, um órgão de controle, como um tribunal de contas, somente poderá proceder à responsabilização dos advogados públicos em processos nos quais os erros possam enquadrar-se como dolosos ou fraudulentos. Caso entenda o órgão de controle pela existência de erro grosseiro, deve o órgão de Advocacia Pública, por sua corregedoria, ser ouvido a respeito, pois somente este poderá proferir juízo quanto à qualidade técnica da atuação profissional do membro. Não cabe a órgão externo à Advocacia Pública juízo acerca da correção do entendimento jurídico adotado pelo advogado público.

Caso haja orientação do órgão acerca da atuação no caso sob análise, é a corregedoria que pode e deve averiguar a conformidade da peça produzida ou do ato praticado com as normas internas, a que está sujeito o procurador em virtude da subordinação administrativa e dever de atuação uniforme e impessoal.185 Na ausência de normatização interna específica, ainda com mais razão é do órgão da Advocacia Pública a competência para analisar a qualidade do trabalho do membro.

184_{“Os ocupantes de cargos da Advocacia Pública Federal podem ser responsabilizados pelo TCU, mesmo} quando não tenham atuado com dolo ou fraude, porquanto a disposição contida no art. 38, § 2º, da Lei 13.327/2016 não inovou no mundo jurídico, apenas trouxe novos contornos à disciplina do art. 75 da MP 2.229/2001, de modo que se refere apenas à responsabilização funcional.” (BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2947/2016. Plenário. Relator: Min. Marcos Bemquerer Costa. Número da ata: 47/2016. Data da sessão: 16/11/2016. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 29 nov. 2016e, Seção 1, p. 66).

185 _{“A correição efetuada pela Corregedoria-Geral da Advocacia da União pode e deve adentrar na formação do} mérito jurídico em pareceres emitidos por membros da Advocacia-Geral da União – AGU, para concluir pela existência de indícios de inobservância das leis e de orientações consolidadas no âmbito da Administração Pública.” (STJ, MS 13861 DF 2008/0216189-4, Relator: Min. Arnaldo Esteves Lima, julgado em 09/12/2009, Terceira Seção, DJe de 22/03/2010b).

Tendo em vista a inutilidade dos dispositivos infraconstitucionais frente à interpretação (do TCU) referida, resta como solução a reforma constitucional, havendo já proposta de emenda neste sentido. Trata-se da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 82-A/2007186, que visa, dentre outros objetivos, assegurar autonomia técnica aos órgãos de Advocacia Pública. Prevê ainda a inviolabilidade dos membros da Advocacia Pública no exercício de suas funções.

Ocorre que os advogados públicos são advogados, e a inviolabilidade destes no exercício do seu mister já conta com previsão constitucional (art. 133, CF). Todavia, diante da necessidade de combater o entendimento mitigador da prerrogativa que vem sendo adotado especialmente pelos tribunais de contas, como anteriormente analisado, não se mostra desnecessária a reafirmação da mesma em âmbito constitucional.

3.5.2 Escolha do chefe da instituição pelo chefe do Executivo entre membros da carreira e