Formulado pelo Conselho de Desenvolvimento, o Programa de Metas77 reúne um conjunto de 30 projetos setoriais, agrupadas em torno de cinco macro-áreas78: energia, transporte, agricultura e alimentação, indústria de base, e educação. Considerado como a primeira política industrial brasileira, o Programa agrega todas as características da política, dentre as quais se destacam: o planejamento detalhado de metas e custos; a definição de público alvo para cada iniciativa proposta; a formulação de diretrizes para a execução, contando com a identificação de mecanismos para sua coordenação; e a alocação de responsabilidades institucionais.
Costa (1971) classifica o Programa de Metas como uma política industrial, por se configurar como um planejamento de natureza indicativa, em que o Estado assume uma função normativa e orientadora dos investimentos do setor privado, com vistas a alcançar objetivos específicos. A única ressalva feita pelo autor refere-se à execução direta pelo Estado de parte dos projetos planejados, o que atribui ao plano uma característica autoritária e impositiva. Tarapanoff (1992) argumenta que o Programa é o primeiro grande
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O Conselho de Desenvolvimento foi instituído pelo Decreto 38.744, de 1º de fevereiro de 1956.
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É importante destacar que as quatro áreas em que se agrupam o Programa de Metas correspondem tanto às recomendações da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos, que foram classificadas em 7 áreas de investimento (energia elétrica, agricultura, indústria, e reaparelhamento das ferrovias, dos portos, da frota e das rodovias); como também às áreas de financiamento autorizadas para atuação do BNDE, que foram sistematizadas em seis áreas principais (energia elétrica, eletrificação rural, agricultura, indústria de base, armazéns-silos-matadouros e frigoríficos, e sistema ferroviário, de portos e de navegação).
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plano de desenvolvimento integral e setorial adotado pelo Governo Brasileiro, cujo objetivo específico é promover a expansão e diversificação da atividade industrial.
Já Suzigan e Furtado (2006) consideram que, em um contexto político onde se predomina o pensamento nacional-desenvolvimentista e há a percepção da intervenção estatal como estratégica para o processo de industrialização, o Programa de Metas configura-se como uma primeira experiência de política industrial efetivamente orientada para aproximar a estrutura industrial brasileira aos padrões da indústria internacional. Adicionalmente, ao incentivar o abastecimento do mercado interno com bens e insumos variados, o Programa vai ao encontro da estratégia da segunda onda de substituição de importações.
Cabe destacar que grande parte desses projetos estão compreendidos no Programa de Reaparelhamento Econômico e Fomento da Economia Nacional, instituído no âmbito do BNDE. O Banco assume um papel privilegiado no contexto do planejamento e coordenação de investimentos, públicos e privados, tornando-se um dos principais atores responsáveis por dar seguimento aos investimentos em infraestrutura econômica iniciados em planos anteriores. Assim sendo, o BNDE atua de modo a suprir essa demanda por coordenação central dos investimentos. Há também metas executadas diretamente por agências técnicas especializadas ou por empresas específicas, a exemplo da Petrobras e do Grupo Executivo da Indústria Automobilística (GEIA). Enquanto as atividades relativas à exploração de petróleo são majoritariamente executadas pelo Estado; no contexto da cadeia automotiva constata-se uma expressiva participação da iniciativa privada, tanto na formulação das estratégias para execução, como também na deliberação acerca dos investimentos conjuntos (Schneider, 1994; Suzigan, 1996).
Executado durante o Governo do Presidente Juscelino Kubitschek, o Programa de Metas adota o lema de 50 anos em 5. Esse período é marcado por um intenso investimento em estradas, siderúrgicas, usinas hidrelétricas, marinha mercante e, principalmente, pela construção da capital em Brasília. Na área de indústria de base, as cinco metas definidas abrangem as indústrias siderúrgica, de química e álcalis, de mineração para exportação, de construção naval e de automóveis. No segmento da siderurgia, o objetivo é aumentar a capacidade de produção do parque industrial brasileiro. Logo, os investimentos são priorizados para a Companhia Siderúrgica Nacional, em específico na consolidação de sua
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cadeia de fornecedores e subsidiárias, como também para empresas de capital misto, a exemplo da Belgo-Mineira e da Usiminas. No segmento de mineração, a principal indústria beneficiária é a Companhia Vale do Rio Doce, que recebe investimentos para ampliar sua capacidade de exportação.
Os demais segmentos da indústria de base respondem por um pequeno percentual do investimento do Programa de Metas, entretanto impactaram na diversificação produtiva da indústria nacional e na dinamização do mercado interno. As indústrias de álcalis, de cimento, de papel e celulose, de borracha e de alumínio constam das metas estabelecidas pelo Estado, sendo sua maioria de capital privado nacional e estrangeiro. Na área de energia e combustíveis, observa-se a expansão das atividades da Petrobras, especificamente nas áreas de estudos e prospecções; a criação da Eletrobrás e a duplicação da produção de energia, por meio da expansão da construção de usinas hidrelétricas em diversos estados brasileiros. A expansão da Central Elétrica de Furnas e da Companhia Hidrelétrica do São Francisco são alguns dos resultados do Programa de Metas.
Na área de transportes, as metas estão estruturadas com o objetivo de impulsionar o transporte ferroviário, rodoviários, marítimo e aéreo. Como resultado, a indústria automotiva se beneficia da definição de um índice para a nacionalização da produção de automóveis. Adicionalmente, o segmento automotivo é beneficiado por incentivos estatais à indústria de mecânica e de material elétrico pesado, como também às obras de infraestrutura em estradas e rodovias nas diversas regiões. Como decorrência dessas metas, a cadeia produtiva do segmento automobilístico é fortalecida e o mercado de caminhões e ônibus para o transporte de cargas e passageiros é dinamizado. Já o segmento naval recebe investimentos para ampliar a frota de cabotagem, inclusive de navios petroleiros, como também para reaparelhar e ampliar os portos, visando assim incentivar a exportação dos produtos brasileiros. No que se refere à indústria aeronáutica, observa-se que suas metas contemplam o reequipamento dos materiais de voo, a renovação da frota aérea comercial e a consolidação de uma base industrial adequada para atender ao mercado interno.
Por fim, a meta para a área de educação é orientada à formação técnica e do trabalhador e à capacitação tecnológica, tendo em vista a demanda do segmento industrial por uma mão de obra melhor qualificada para trabalhar na indústria. Nesse sentido, é
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importante mencionar a criação dos CEFETs e outras iniciativas de educação profissional, muitas das quais são concorrentes com iniciativas privadas do SESI e do SENAI.
Tendo em vista o exposto, uma das características do Programa de Metas, que corrobora a atuação impositiva e centralizadora do Estado, é a ausência de representantes do setor produtivo privado no âmbito do Conselho de Desenvolvimento. Muito embora sua estratégia de execução preveja a articulação com o capital privado, nacional e estrangeiro, a decisão superior da política é centralizada no Estado. A participação do empresariado industrial se dá apenas no contexto dos projetos setoriais, cuja execução se estrutura em torno de grupos executivos de trabalho, com composição mista de representantes do Estado, empresários de segmentos industriais análogos e especialistas técnicos. Assim sendo, embora não haja um mecanismo para articular a participação do empresariado industrial dos diversos segmentos, esse arranjo de grupos executivos facilita o acompanhamento das ações empreendidas pelo Estado, o que para Suzigan (1996) é uma das características do planejamento político orientado para o desenvolvimento.
Ainda no que se refere à formulação do Programa de Metas, uma segunda característica diz respeito à intervenção do Estado diretamente nos setores produtivos. Nesse sentido, pode-se citar o direcionamento das prioridades industriais pelo próprio Estado, conforme metas definidas no Programa; a execução de metas diretamente por meio de empresas estatais; e a fragmentação da articulação política do empresariado industrial, por meio da formação de fóruns deliberativos setoriais. Ou seja, o Estado passa a ser percebido como um empreendedor no processo de produção, e não somente como um ator estratégico para a coordenação de incentivos e investimentos destinados para alavancar as atividades da iniciativa privada. Nessa função de empreendedor, o Estado incentiva a criação de empresas estatais e também expande sua participação em empreendimentos de capital misto. Essa situação induz à criação de conselhos de administração nas empresas de economia mista, nos quais representantes são indicados pelo governo para participar das decisões da empresa e aponta para uma gradativa inserção de agentes estatais nos empreendimentos privados (SUZIGAN, 1996; SUZIGAN; FURTADO, 2006; MUSACCHIO; LAZZARINI, 2015). Como resultado, aumenta a insatisfação do empresariado industrial com o crescente intervencionismo estatal.
Na impossibilidade de atribuir-se, no momento, à livre empresa, a responsabilidade de todos os investimentos essenciais ao fortalecimento de nossa capacidade de
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produção, deve o governo cumprir a missão de investidor supletivo. Deve fazê-lo, todavia, com equilíbrio e critério, restringindo-se à eliminação dos pontos de estrangulamento da atividade econômica e, em alguns casos, à missão de pioneiro na introdução de novas técnicas e novas indústrias pouco atraentes para os capitais privados. (COSTA, 1971, p. 154 e 155)
Uma terceira característica do Programa de Metas é a priorização da agroindústria, tendo em vista o acentuado crescimento populacional e o rápido processo de urbanização, que demandam do Estado a criação de uma estrutura industrial e logística para o abastecimento de alimentos nos grandes centros urbanos. Ainda que a industrialização se configure como estratégia para o desenvolvimento brasileiro, o fortalecimento da agroindústria recoloca os empresários do setor agroexportador no centro da agenda política do Estado. Ainda nesse contexto, convém destacar que a indústria de alimentos e bebidas se torna um objeto da atuação estatal, o que introduz uma concorrência do Estado aos empreendimentos privados nesse segmento.
No que tange à aliança público-privada, a despeito da centralização decisória e do caráter empreendedor do Estado nesse período, observa-se uma aproximação pontual com o empresariado industrial por meio dos grupos executivos setoriais. Embora essa iniciativa corresponda ao interesse de maior participação política no planejamento estatal; ela também implica na fragmentação da liderança política das instituições representativas superiores, a exemplo da CNI. Por não haver a participação da CNI nas instâncias hierarquicamente superiores, a política industrial tende à fragmentação do planejamento e à execução desarticulada. Logo, apesar do caráter centralizado e do fortalecimento do perfil de planejamento estatal, o Programa de Metas é implementado com baixa articulação entre as políticas setoriais, o que induz à insatisfação das lideranças patronais do empresariado industrial.
Por fim, apesar da forte característica desenvolvimentista do Programa, o desequilíbrio do desenvolvimento regional não é impactado. As regiões sul e sudeste continuam concentrando os maiores índices de desenvolvimento industrial, enquanto as demais regiões não alcançam o mesmo nível de desenvolvimento, provocando um crescente êxodo rural e urbano dessas regiões, e em especial da região nordeste. Na tentativa de amenizar as externalidades do Programa, cabe mencionar a criação do Ministério da Indústria e Comércio, em 1960, com a missão específica de fomentar e orientar o desenvolvimento industrial em âmbito regional. São diversos os planejamentos
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propostos pelo governo com esse objetivo, a exemplo dos planos para o São Francisco, a Amazônia e o Nordeste, além da criação das superintendências de desenvolvimento regionais. Contudo, frente ao excessivo gasto público, a situação macroeconômica do País se desestabiliza e essas novas estratégias não são implementadas.
3.2.7. Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social, de 1963 a 1965