Ao término do PAEG, o Brasil havia retomado seu curso de crescimento econômico, estabelecendo assim as condições estruturais que caracterizam o período
80
A Lei 4.131, de 3 de setembro de 1962, disciplina a aplicação do capital estrangeiro e as remessas de valores para o exterior. Ela prevê ao capital estrangeiro que se investir no País um tratamento jurídico idêntico ao concedido ao capital nacional. Porém, diante da urgência por acelerar o crescimento econômico do País e para tanto atrair o capital estrangeiro, a Lei 4.390, de 29 de agosto de 1964, e o Decreto-Lei 94, de 1966, flexibilizam o registro do capital estrangeiro no Brasil e também a compreensão do reinvestimento de rendimentos, bem como retiram as restrições às remessas de rendimentos para o exterior.
170
chamado de milagre econômico, que é compreendido entre 1968 e 1973. Apesar de ser observado um saldo negativo no balanço de pagamentos81, em decorrência do processo de substituição de importações, o centro dinâmico da economia é uma vez mais impulsionado pela produção industrial e gradativamente o mercado interno é reaquecido. É nesse contexto de euforia acerca do eminente milagre econômico que o Programa Estratégico de Desenvolvimento (PED) é formulado.
Convém citar que antes do PED, há uma tentativa de implantar um planejamento integrado e de longo prazo, por meio do Plano Decenal que é concebido para o período de 1967 a 1976. Entretanto, o Plano Decenal não é executado, o que induz à estruturação do PED em torno de metas setoriais e de curto prazo. O PED pressupõe uma estratégia de crescimento acelerado, estruturada em torno de incentivos e investimentos estatais, que no caso da política industrial busca maximizar capacidade produtiva já instalada da indústria e fortalecer os polos industriais existentes. Adicionalmente, o Estado busca incentivar novos financiamentos, assegurar o acesso a crédito e aprimorar a infraestrutura econômica.
O PED é o primeiro grande projeto de desenvolvimento que prevê a participação em larga escala de bancos oficiais e uma participação reduzida do Poder Executivo no sentido de execução direta das atividades industriais. Além do BNDE, consta também a participação do Banco do Brasil, Banco Central, Banco do Nordeste e Banco da Amazônia. De acordo com Tavares (2000), nenhum plano anterior havia dado tanto destaque ao BNDE como ator estatal protagonista da política industrial. Em parte, essa situação se deve à consolidação da trajetória de planejamento pelo BNDE, que passa a reunir a capacidade institucional necessária para protagonizar o financiamento e a gestão dos programas de desenvolvimento nacional, em especial considerando a crescente complexidade dos setores produtivos da economia brasileira.
É ainda importante destacar que essas mesmas condições são disponibilizadas tanto para empresas de capital nacional, estrangeiro ou misto, desde que se enquadrem nos segmentos produtivos priorizados pela política. Conforme consta no PED, “essa política não implica em discriminar contra a empresa estrangeira, cuja cooperação é bem
81
Conforme dados de série histórica do IBGE, entre 1968 e 1971, o saldo do balanço de pagamentos (BP) é negativo e a variação real do produto interno bruto (PIB) é positiva e ascendente. Esse resultado revela o êxito do processo de industrialização por substituição de importações, ainda que não haja uma efetiva diminuição nas taxas de importação nesse período.
171
recebida, mas em assegurar a existência e o crescimento do empresariado brasileiro, cuja participação na economia do País se deseja ampliar” (PED, 1968, p. 8).
Os planos anteriores ao PED eram orientados a prover incentivos para a indústria de bens de capital, bens de consumo duráveis e insumos básicos, ademais de alguns investimentos em infraestrutura econômica de transporte e energia, e na produção agroindustrial com vistas ao abastecimento dos centros urbanos. A partir do PED, cresce a demanda por incentivos estatais para a expansão de setores da indústria de transformação82 e de construção. Tendo em vista o fortalecimento das novas estratégias setoriais, no decorrer da implantação do PED são criados dez grupos executivos setoriais: i) da Indústria da Construção Civil (GEIMAC), ii) das Indústrias Mecânicas (GEIMEC), iii) das Indústrias Metalúrgicas (GEIMET), iv) das Indústrias Elétricas e Eletrônicas (GEINEE), v) das Indústrias de Papel e Artes Gráficas (GEIPAG), vi) da Indústria Química (GEIQUIM), vii) da Indústria de Couros e seus Artefatos (GEITEC), viii) da Indústria de Produtos Alimentícios (GEIPAL), ix) da Indústria Têxtil (GEITEX) e x) da Indústria de Mineração (GEIMIN). Praticamente todos os segmentos industriais que logram se articular com o Estado, por meio dos grupos executivos, são de algum modo beneficiados pelas estratégias do PED.
Um aspecto importante que decorre da formação desses grupos executivos diz respeito ao fortalecimento da aliança entre o Estado e o empresariado industrial, porém de modo segmentado e carente de um mecanismo de coordenação intersetorial. Desse modo, gradativamente são consolidas relações individualizadas, com forte tendência à formação de práticas clientelísticas, e a percepção de marginalização das instituições representativas superiores é reforçada (Bresser-Pereira e Diniz, 2009; Coutinho et. al, 1993 e 2012; Schneider, 2014).
Conforme analisado por Luciano Coutinho (COUTINHO et. al, 1993), o caráter setorial e as conexões pontuais incentivadas por meio dos grupos executivos fazem pesar as relações clientelistas e o alcance limitado das negociações entre o Estado e o segmento industrial. Ou seja, além de fragilizar a representação política junto ao Estado, essa prática
82
Conforme a Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE) do IBGE, a indústria de transformação compreende diversos segmentos industriais, tais como a indústria química, fármaco-química e farmacêutica, de produtos de madeira e moveleira, têxteis, de couro, de produtos de metal (exceto máquinas e equipamentos), de informática e eletrônicos, dentre outras.
172
tende a estabelecer privilégios diferenciados para cada segmento industrial, desarticulando a aliança do Estado com o setor privado como um todo. Bresser-Pereira e Diniz (2009) apontam para a necessidade de o Estado desenvolver uma apurada capacidade de articulação interna, bem como de consolidar uma cúpula de planejamento de caráter multisetorial, capaz de “formular plataformas de teor abrangente incorporando demandas de outros setores, sobretudo da classe trabalhadora” (p. 89), que se sobreponha aos interesses particulares ou setoriais. Adicionalmente, os autores também alertam para a fragmentação representativa do empresariado industrial, que no âmbito da política setorial não se mostra “capaz de agir e de falar em nome do conjunto da classe empresarial” (p. 89).
Schneider (2014) também considera que o apoio político, quando ocorre de forma desigual, pode ocasionar a formação de relações clientelísticas em que são criadas condicionalidades entre as empresas e o Estado, muitas vezes guiadas por interesses restritos e até mesmo dissociadas de um plano de desenvolvimento nacional. Porém, o autor também considera que, quando bem conduzidas, essas relações setoriais podem auxiliar na formação de bolsões de competências produtivas, por viabilizar o provimento de incentivos específicos e pontuais requeridos para tornar um determinado segmento competitivo inclusive no mercado internacional.
Outra importante discussão, também suscitada pela estruturação do PED em torno de diretrizes setoriais, diz respeito à inserção do capital estrangeiro no País com vistas à expansão das atividades industriais. De modo geral, o principal consenso obtido acerca dessa questão se refere à centralidade do papel do Estado como ator responsável por coordenar e regular a entrada de capitais estrangeiros no País. Essa atribuição de responsabilidades ao Estado é motivada pela forte concorrência dos produtos e tecnologias estrangeiras, e o consequente entendimento de que sem uma estratégia protecionista à indústria brasileira, a mesma não seria capaz de se estabelecer nem no mercado interno, e tão pouco no internacional.
Todavia, à medida que os laços entre Estado e o segmento industrial se estruturam em torno de uma relação setorial, cada vez mais o posicionamento do setor privado industrial acerca da associação dependente com o capital estrangeiro também reflete essa pulverização de estratégias. Conforme análise feita por Bresser-Pereira e Diniz (2009),
173
ocorre uma fragmentação representativa do empresariado industrial, o que resulta na ausência de uma coordenação e convergência dos interesses dos setores produtivos no País, oportunizando uma maior participação do capital estrangeiro nos investimentos e estratégias estatais.
Assim sendo, as parcerias como capital estrangeiro são essencialmente articuladas com o objetivo de atender às expectativas de setores industriais carentes de capital para investimento tecnológico, a exemplo dos segmentos de produção de petróleo, bens de consumo intensivos em tecnologia (carros, aeronaves, eletroeletrônicos, dentre outros). Outra frente de associação com o capital estrangeiro se refere aos segmentos produtivos com expressa necessidade de expansão do parque industrial instalado no País, para fins de atendimento das demandas relacionadas com o setor exportador, a exemplo dos segmentos de mineração e siderurgia.
Já no que se refere à presença do capital estatal, observa-se que o mesmo é prioritariamente direcionado para os segmentos de siderurgia, petroquímica e geração de energia. Com relação ao segmento de energia elétrica são intensificados os programas de transmissão e distribuição de energia elétrica, além da racionalização do sistema de pequenas concessionárias distribuídas regionalmente. No segmento de petróleo, cabe destacar a criação da PETROQUISA, de capital misto, assim como os investimentos em refinarias com vistas a consolidar a cadeia produtiva do setor petroquímico no País. No segmento de transportes, as prioridades estratégicas se resumem à navegação de cabotagem e à ampliação da navegação especializada, visando assim aumentar a participação do Brasil no mercado de fretes internacionais. Por fim, no segmento de comunicações, são implantados grandes troncos interestaduais, interligando as diversas regiões do País, além dos incentivos à implantação da indústria de equipamentos eletrônicos e componentes.
Apesar da intenção expressa no PED de fortalecer a atuação do setor privado e de adotar “medidas destinadas a reverter a tendência à estatização da economia observada nas duas últimas décadas” (PED, 1968, p. 47), observa-se que ao final desse período o número de novas de empresas estatais aumenta. De acordo com Musacchio e Lazzarini (2015), os governos militares seguem uma política industrial ativa e criam empresas estatais com os objetivos explícitos de desenvolver a produção industrial no Brasil e de ofertar serviços públicos na escala demandada. Apenas durante o PED, mais de 20 novas
174
empresas83 são criadas, que atuam sem o devido planejamento84 de suas intervenções no mercado, o que induz à concorrência com empreendimentos privados e à expansão dos gastos públicos para a manutenção dessas atividades produtivas, acirrando a insatisfação do empresariado industrial com o posicionamento intervencionista das estatais.