Um dos perigos ou riscos decorrentes da tributação das grandes fortunas que a doutrina aponta como mais significativos residem nos efeitos económicos. Com efeito, surge alguma doutrina que alude à possibilidade de a tributação sobre as grandes fortunas possuir efeitos negativos a nível da atração de investimentos e do empreendedorismo e, consequentemente, do desenvolvimento, competitividade e eficiência económicos, atentas sobretudo a globalização, a abertura dos mercados e a concorrência entre os diversos países. A necessidade de atrair investimento, quer de origem nacional quer estrangeira, é uma realidade atual dos países. Ora, uma vez que o investimento possui um papel fundamental no progresso e desenvolvimento económicos, é precisamente os efeitos que a tributação das grandes fortunas é suscetível de possuir neste âmbito que importam considerar. Sendo que, nos termos expostos, revela-se verosímil e provável que a tributação sobre as grandes fortunas, por visar a fortuna dos contribuintes com maior poder económico, de investimento, de promover atividades empreendedoras e, assim, de criar postos de trabalho, poderá ter efeitos económicos negativos.
prédios a fazer mudar inteiramente a oneração efectiva de cada um deles. (…) Em síntese a receita da contribuição autárquica assenta na penalização fiscal de casas recém-construídas versus privilégio efectivo das casas mais antigas.”.
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Ora, visto que o progresso económico constitui tarefa fundamental que incumbe ao Estado, prevista constitucionalmente, impõe-se refletir acerca desta temática no âmbito da tributação das grandes fortunas. De facto, podem verificar-se alguns obstáculos no confronto da tributação das grandes fortunas com outras áreas do saber, designadamente com a economia, com o funcionamento dos mercados e com a competitividade económica, porquanto ambas as realidades influenciam-se de forma recíproca. Aliás, a doutrina assegura a necessidade de existir uma harmonia entre as realidades económica, financeira e fiscal426. Assim sendo, não é possível decidir tributar pura e simplesmente, sem mais, os contribuintes mais ricos de forma muito mais pesada. É necessário equilibrar as realidades em causa. Motivos pelos quais, impõe-se ponderar no âmbito do presente estudo se apesar de o imposto sobre as grandes fortunas poder ser enquadrado no nosso ordenamento jurídico e de se justificar face aos propósitos de arrecadação de receitas, de redistribuição, de combate à pobreza, de diminuição das desigualdades e de promoção do bem-estar coletivo subjacentes à tributação, o mesmo é desejável em termos económicos, isto é, ao nível do funcionamento, eficiência e competitividade dos mercados e da própria economia.
Com efeito, ao Estado incumbem tarefas que concretizem medidas de evolução e de progresso económicos427, donde resulta evidente a importância e a influência da disciplina dos impostos na economia, no progresso económico e social dos países. Pelo que, a política fiscal não pode alhear-se e negligenciar os seus efeitos em sede económica428. Portanto, por mais complexa que se torne a tarefa, o Estado terá inevitavelmente que tomar, neste âmbito, opções e decisões, embora difíceis e delicadas.
Prosseguindo, o legislador consagrou diversas normas constitucionais que regem a temática sob consideração429. Desde logo, o art.º 2º da CRP é claro ao determinar que, além do mais, a República Portuguesa é um Estado de direito democrático que visa a realização da democracia económica. Sendo certo que, estamos perante matéria
426 Cfr. CANOTILHO, J. J. Gomes, e MOREIRA, Vital, “Constituição…”, vol. I, op. cit., pp. 1089 e 1090, anotação IV.
427 Relativamente ao desenvolvimento económico enquanto finalidade da política fiscal, ver PEREIRA, Manuel Henrique de Freitas,
“Fiscalidade…”, op. cit., pp. 407 a 411.
428Cfr. NABAIS, José Casalta, “Por um Estado…”, vol. II, op. cit., p. 44.
429 Estes preceitos constitucionais encontram correspondência nas normas de direito europeu. Veja-se, a título de exemplo, os arts.º
2º, 3º e 21º, n.º 1 e n.º 2, al. d) do TUE, os arts.º 4º, n.º 2, 5º, 8º, 9º, 14º, 32º, 39º, 42º, 101º, 102º, 107º, 108º, 119º, 120º, 127º, 145º, 151º, 169º, 173º a 175º, 206º, 208º e 212º do TFUE e os arts.º 16º, 17º e 21º da CDFUE.
Inclusive, foi instituído um Comité Económico e Financeiro, previsto e regulado nos arts.º 134º, 135º e 301º e seguintes do TFUE. Além disso, os mencionados preceitos mostram-se igualmente em conformidade com o direito internacional, nomeadamente com as normas constantes dos arts.º 2º, 22º e 25º da DUDH, dos arts.º 1º, 2º e 26º do PIDCP e do PIDESC.
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respeitante a direitos fundamentais que, por isso, limita a atuação do Estado. Fala-se a este respeito de uma constituição económica430 431 e de um Estado social a quem incumbe diligenciar, de facto, pelo progresso económico. Concretizando esses propósitos, o art.º 9º, d) da CRP prevê expressamente a efetivação dos direitos económicos, mediante a transformação e modernização das estruturas económicas. Por outro lado, no que respeita a esta organização económica do Estado, a mesma encontra os seus traços gerais e orientadores nos arts.º 80º e seguintes da CRP, prevendo-se, nomeadamente, a liberdade de iniciativa e de organização empresarial, o funcionamento eficiente dos mercados, uma equilibrada concorrência e o incentivo do Estado à atividade empresarial privada. Além do que já se disse, o art.º 90º da CRP determina que os planos de desenvolvimento económico do Estado têm por objetivo o crescimento e desenvolvimento económicos.
Em conformidade, o legislador constitucional consagrou diversos direitos económicos, tais como a liberdade de iniciativa económica432 e o direito à propriedade privada, previstos, respetivamente, nos arts.º 61º e 62º da CRP. Sendo certo que, trata-se de direitos de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias e, por isso, o respetivo regime e eventuais restrições têm que respeitar as determinações impostas pelos arts.º 17º e 18º da CRP433.
430 Cfr. CANOTILHO, J. J. Gomes, e MOREIRA, Vital, “Constituição…”, vol. I, op. cit., p. 942: “Tal como os direitos
fundamentais (ainda que de maneira menos intensa), a constituição económica funciona como limite da liberdade de decisão política e de conformação legislativa, definindo as respectivas fronteiras, que não podem ser ultrapassadas, e determinando o respectivo sentido, que não pode ser invertido ou desviado.”.
No mesmo sentido, ver CANOTILHO, J. J. Gomes, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7ª ed., Coimbra, Almedina, 2013, pp. 345 e 346.
Por sua vez, José Casalta Nabais reconhece que a constituição económica que atualmente vigora já não é a constante da nossa Constituição, mas sim a constituição económica europeia. NABAIS, José Casalta, “Por um Estado…”, vol. IV, op. cit., pp. 160 a 163.
Além disso, o mesmo autor analisa a questão da falta de harmonização da constituição económica europeia com as constituições fiscais nacionais. Cfr. NABAIS, José Casalta, “Por um Estado…”, vol. IV, op. cit., pp. 175 a 185.
431 Cfr. SANTOS, António Carlos dos, Sobre a Constituição Económica: Sentidos e Sentido, Revista Argumentum, vol. 17,
Marília/SP, Janeiro-Dezembro 2016, disponível em https://antoniocarlosdossantos.files.wordpress.com/2017/01/sobre-a- constituic3a7c3a3o-econc3b3mica.pdf, p. 475: “O sentido mais comum do conceito de “constituição económica” no direito positivo português hodierno é o que coincide com as normas da lei fundamental (…) relativas às relações económicas e à ordem jurídico- económica, sejam elas de natureza estatutária (de garantia do sistema económico) ou de direção, orientação, desenvolvimento ou mesmo transformação desse sistema (normas programáticas que definem fins, objetivos ou incumbências do poder político, e que, em contexto democrático, são dotadas de estatuto vinculativo problemático, possibilitando formas de ação distintas).”.
432 Cfr. FRANCO, António L. Sousa, MARTINS, Guilherme D’Oliveira, A Constituição Económica Portuguesa: Ensaio
Interpretativo, Coimbra, Almedina, 1993, pp. 196 e 197: “Por vezes, identifica-se a livre iniciativa com a liberdade de empresa
(iniciativa empresarial), mas esta identificação não é inteiramente correcta: a iniciativa económica abrange todas as formas de produção, individuais ou colectivas, e as empresas são apenas as formas de organização com características substancial e formal (jurídica) de índole capitalista, normalmente contempladas, como objecto principal ou exclusivo, pelo Direito Comercial. As formas não empresariais da iniciativa tendem a ser residuais em economias capitalistas, nas áreas da indústria e serviços; mas já são muito importantes no domínio do Direito Agrário, no qual também vigora a liberdade de iniciativa.”.
433Cfr. CANOTILHO, J. J. Gomes, e MOREIRA, Vital, “Constituição…”, vol. I, op. cit., p. 789, anotação II: “(…) a Constituição
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No mesmo sentido, o art.º 87º da CRP regula a atividade económica e os investimentos estrangeiros, os quais deverão contribuir também para o desenvolvimento do país. Pelo que, mais uma vez, temos presente na nossa Constituição os conceitos de investimento e de desenvolvimento do país, o que atesta bem a importância dos mesmos.
Note-se ainda o papel preponderante do art.º 7º da LGT neste âmbito, o qual sob a epígrafe objetivos e limites da tributação consagra que a tributação deve promover o emprego, a formação de aforro e o investimento socialmente relevante e, além disso, deve atentar à competitividade e à internacionalização da economia portuguesa, no quadro de uma sã concorrência.
Posto isto, fazendo um compêndio do que se expôs, infere-se que constituem incumbências do Estado, além da arrecadação de receitas e da redistribuição da riqueza, a promoção de um funcionamento eficiente dos mercados e da própria economia, do investimento, da liberdade de iniciativa económica e de empresa. Ora, a tributação das grandes fortunas há-de enquadrar-se precisamente neste vasto e complexo âmbito, no qual é preciso alcançar um equilíbrio entre os interesses envolvidos434435.
Nesta sede, Teixeira Ribeiro436 revela-nos que usualmente o Estado elege o progresso económico, certamente porque o progresso económico é suscetível de proporcionar mais proveitos e benefícios a um maior número de contribuintes, pertencentes a diferentes classes, naturalmente sentidas e vividas de diferentes formas, do que a redistribuição e a estabilidade, as quais acabarão por beneficiar apenas alguns contribuintes.
Por outro lado, é de destacar neste domínio a posição de Thomas Piketty, economista francês, o qual sustenta que um imposto global sobre as grandes fortunas
possibilita a preservação da abertura económica e da globalização, “(…)
434Cfr. MARQUES, Paulo, “Elogio…”, op. cit., p. 77: “A solução passa por um equilíbrio harmonioso entre a intervenção do
Estado (interesse público) e a liberdade económica – garantias dos contribuintes (interesse particular), uma vez que o imposto consubstancia uma prestação tributária exigida unilateralmente pela Administração aos cidadãos, constituindo uma excepção ao princípio-regra da liberdade económica.”.
435 Miguel Cadilhe afirma que “O crescimento é um outro desafio enorme a que o reformador não deve virar costas. Trata-se de
conjugar os vértices de um triângulo quase impossível, chamemos-lhe triângulo do reformador. Os três vértices – sanear as finanças públicas, reformar o Estado e relançar a economia e o emprego – são objetivos que o reformador pode e deve assumir (…)”. Cfr. CADILHE, Miguel, “O Sobrepeso…”, op. cit., p. 178.
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simultaneamente regulando com eficácia e distribuindo os lucros de modo justo no interior dos países e entre eles.”437.
Além disso, a doutrina aponta que o imposto sobre as grandes fortunas poderá em determinadas situações proporcionar um afastamento da aquisição de bens improdutivos, como veículos automóveis, e uma aproximação para os investimentos em bens mais rentáveis438. Dito de outro modo, os contribuintes poderão sentir-se impulsionados a concretizar investimentos mais rentáveis para os mesmos, tais como a criação de empresas, o que, por sua vez, acarreta vantagens e contribui para o desenvolvimento económico.
A este propósito salientam-se ainda os entendimentos doutrinais segundo os quais o investimento e o desenvolvimento económico podem ser influenciados por diversos fatores. Assim, Saldanha Sanches439 sustenta que o mais relevante bem público que é fornecido pelo Estado é o ordenamento jurídico, o qual compreende a atribuição e a respetiva tutela de direitos e que é fundamental para o próprio funcionamento da economia e da sociedade. Neste sentido, o autor defende que o desenvolvimento, funcionamento e eficiência da economia e dos mercados encontra-se subordinado ao próprio Estado, à sua atividade e às decisões que o mesmo toma nesta matéria, nomeadamente a consagração de direitos de propriedade privada dos cidadãos e de um sistema de justiça garante desses direitos, o que, por sua vez, pressupõe um financiamento através de receitas fiscais. Além disso, Saldanha Sanches assevera que a atração de investimento encontra-se subordinada à previsão global e genérica dos encargos tributários440. Por esses motivos, o autor conclui que a oneração fiscal não é determinante para o funcionamento e eficiência da economia.
Neste segmento, José Casalta Nabais441 sustenta que no nosso país há diversos fatores que podem afastar os investidores além da tributação pouco favorável às empresas, tais como o sistema de benefícios fiscais, que constitui um verdadeiro
437Cfr. PIKETTY, Thomas, “Le capital…”, op. cit., p. 787.
438 Cfr. PEREIRA, Manuel Henrique de Freitas, “Fiscalidade…”, op. cit., p. 115.
439 Cfr. SANCHES, J. L. Saldanha, colab. de GAMA, João Taborda, “Justiça…”, op. cit., pp. 23 a 25.
440Cfr. SANCHES, J. L. Saldanha, “Alargamento…”, op. cit., p. 154: “E essa previsão é possível quando o investidor tem uma
percepção global dos encargos fiscais – não do exacto regime fiscal de cada investimento, mas dos princípios que regem o sistema – com que irá deparar quando investe num determinado país.”.
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labirinto, complicado e instável442, os custos de cumprimento fiscais e a ineficiência do sistema de justiça do nosso ordenamento jurídico.
Por sua vez, Joaquim Freitas da Rocha443 sustenta que os fatores suscetíveis de perturbar a internacionalização são sobretudo a complexidade das leis444 e da atuação administrativa445, a forte litigiosidade446 e a inadequação das estruturas jurisdicionais.
Portanto, pode também fazer-se referência a este respeito à necessidade de simplicidade fiscal, a qual pode ser avaliada de acordo com a amplitude e extensão da legislação fiscal, por um lado, e com a complexidade e falta de clareza da mesma447.
Por conseguinte, apesar de apenas a efetiva concretização do imposto ora proposto revelar a real existência e dimensão dos efeitos económicos negativos do mesmo, cremos que efetivamente este imposto é passível de influenciar os investimentos e o desenvolvimento e a competitividade económicos e que, portanto, estes perigos devem ser considerados na configuração do mesmo.
No entanto, não julgamos ser este um fator que possa obstar em definitivo à criação de um imposto sobre as grandes fortunas. Por um lado, em nosso entender, as razões que fundamentam a tributação das grandes fortunas, tais como a sustentabilidade das finanças públicas e a igualdade e justiça fiscais, e os respetivos benefícios superam os possíveis efeitos negativos em estudo. Por outro lado, deve dizer-se que a maior oneração fiscal pode e deve ser conjugada com outros fatores que sejam suscetíveis de atrair o investimento e de proporcionar a eficiência e competitividade económicos. Assim, serão fundamentais neste domínio a diminuição dos custos com o cumprimento
442Cfr. NABAIS, José Casalta, “Por um Estado…”, vol. IV, op. cit., p. 64: “Efectivamente, os investidores, perante um labirinto de
normas que regulam os incentivos fiscais de que podem beneficiar, e da constante modificação de que são objecto, correm o risco de, face a cada investimento ou mesmo face a cada período de investimento, se encontrarem perante diferentes parâmetros normativos. O que, por via de regra, tornará os investimentos mais caros devido ao aumento dos custos com os serviços, mormente de acompanhamento e de consultadoria jurídica e económica, que se encontram implicados no permanente ajustamento dos programa de investimento às novas normas, às novas exigências e às novas soluções.”.
443 Cfr. ROCHA, Joaquim Freitas da, “A justiça tributária como obstáculo à internacionalização”, in PIRES, Manuel, PIRES, Rita
Calçada, Internacionalização e tributação: XV Jornadas Fiscais, Lisboa, Universidade Lusíada Lisboa, 2012, pp. 127 e seguintes.
444O autor refere a existência de uma grande abundância de normas e do seu contínuo aumento, quer regulando novas matérias quer
alterando matérias já reguladas. Ora, “(…) criando-se, alterando-se e sobrepondo-se camadas sucessivas de normas e respectivas versões consecutivas, potencia-se a insegurança jurídica, minando a confiança que os destinatários devem ter na produção normativa de um estado de Direito.”.
Cfr. ROCHA, Joaquim Freitas da, “A justiça…”, op. cit., p. 129.
445 O autor salienta a forte carga fiscal que recai sobre os contribuintes, a qual, por sua vez, compreende a carga fiscal material que
corresponde aos montantes de imposto e a carga fiscal formal que respeita às obrigações acessórias que impendem sobre os contribuintes e, segundo o autor, são estas que oneram mais fortemente o contribuinte.
446 Cfr. ROCHA, Joaquim Freitas da, “A justiça…”, op. cit., p. 133: “Isto porque as entidades administrativas (…) parecem
confundir frequentemente a tarefa de prossecução do Interesse Público legalmente prevista e constitucionalmente ancorada com o interesse específico na arrecadação de receita pública.”.
447 Cfr. FINANÇAS, Ministério das, Simplificação do Sistema Fiscal Português – Relatório do Grupo de Trabalho criado por
Despacho do Ministro de Estado e das Finanças, de 20 de Abril de 2005, Cadernos de Ciência e Técnica Fiscal n.º 201, Lisboa, Centro de Estudos Fiscais, abril 2007, pp. 13 a 15.
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das obrigações tributárias, a simplificação do sistema fiscal e da própria administração tributária, uma maior eficiência do sistema judicial e uma menor incerteza legislativa. Todos estes fatores relevam-se decisivos.
173 Conclusões
I. A necessidade de alcançar a sustentabilidade das finanças públicas, sobretudo face ao atual contexto de constrangimento económico e financeiro, ao qual acresce a necessidade crescente de arrecadar receitas para fazer face às cada vez maiores despesas do Estado, pugnam pela tributação das grandes fortunas.
II. Sendo certo que, o aumento das receitas decorrentes da tributação das grandes fortunas permitirá ao Estado obter um maior financiamento para cumprir os seus compromissos, evitando, deste modo, o agravar do endividamento público.
III. Bem como, a tributação das grandes fortunas evidencia uma clara vocação e idoneidade no âmbito da necessidade de se verificar um esforço coletivo na repartição dos sacrifícios dos contribuintes decorrentes do pagamento dos impostos, uma vez que, desta forma, os contribuintes detentores das grandes fortunas também serão abrangidos pelo esforço coletivo em curso.
IV. Por outro lado, a generalidade da obrigação de pagamento de impostos, que o princípio da igualdade fiscal pressupõe, exige a tributação das grandes fortunas, uma vez que todos os cidadãos se encontram adstritos ao pagamento de impostos.
V. Atenta a igualdade horizontal que o princípio da igualdade fiscal comporta, os contribuintes que possuem baixos rendimentos e pequenos patrimónios não podem pagar impostos iguais aos contribuintes que possuem grandes fortunas, com elevados rendimentos e valiosíssimos patrimónios. Caso contrário, verificar-se-á uma discriminação arbitrária e infundada.
VI. Apesar das dificuldades em determinar a igualdade de circunstâncias entre os contribuintes, os contribuintes detentores de grandes e avultadas fortunas evidenciam de forma notória uma maior capacidade de pagar.
VII. Relativamente à igualdade vertical que compõe o princípio da igualdade fiscal, a mesma exige a tributação das grandes fortunas.
VIII. Na verdade, as grandes fortunas que compreendem elevados rendimentos e
valiosíssimos patrimónios, representam uma maior capacidade contributiva dos contribuintes que as detêm, isto é, representam uma maior capacidade e meios dos mesmos para pagar impostos, face aos demais contribuintes que não possuem essas fortunas.
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IX. A não tributação das grandes fortunas, pelo facto de desconsiderar a diferença de tributação que deve ocorrer para diferentes pressupostos de facto relevantes em sede tributária, configura uma violação do princípio da igualdade fiscal.
X. As grandes e valiosas fortunas por representarem um concreto, significativo e real acréscimo da capacidade contributiva dos contribuintes, justificam uma maior oneração fiscal dos mesmos.
XI. A tributação das grandes fortunas, por assentar na capacidade contributiva concreta e real dos contribuintes que possuem as mesmas, realiza a solidariedade entre os indivíduos que deve caracterizar as sociedades.
XII. Nestes termos, a tributação das grandes fortunas permite concretizar a justiça na tributação, uma vez que pressupõe uma repartição mais justa e equilibrada da carga fiscal por todos os contribuintes com diferentes rendimentos e patrimónios e, por isso, com diferentes capacidades de pagar imposto.
XIII. Bem como, a tributação das grandes fortunas permite realizar a justiça na distribuição da despesa pública, a qual se efetua com recurso aos propósitos redistributivos da tributação, isto é, à redistribuição justa dos rendimentos e da riqueza.
XIV. A noção de justiça fiscal e de redistribuição justa dos rendimentos e da riqueza manifesta-se intimamente relacionada com a ideia de igualdade e de capacidade contributiva.
XV. Assim, a necessidade de operar uma redistribuição justa dos rendimentos e da riqueza fundamenta de igual modo a tributação das grandes fortunas.
XVI. Desta forma, a tributação das grandes fortunas pode desempenhar um papel essencial
no âmbito da dignidade da pessoa humana, do mínimo necessário a uma existência condigna, do combate aos fenómenos de exclusão social e à formação de grupos de forte influência e pressão, da diminuição das desigualdades sociais, da valorização da pessoa humana e da própria constituição do indivíduo, da satisfação coletiva e da