Spørreundersøkelse - mot bedrifter og ansatte

Conforme explicado no capítulo 2, o processo de responsabilização do

Presidente da República possui natureza política, e como tal, caracteriza-se por ter qualidade única em nosso ordenamento.

O início de seu trâmite se dá pelo oferecimento de denúncia por qualquer cidadão, ou seja, qualquer pessoa, visualizando a ocorrência daquilo que entender como sendo crime de responsabilidade, com base na Constituição e Lei nº 1.079/50, poderá oferecer uma reclamação junto à Câmara dos Deputados. Já de seu embrião percebe-se um teor considerável de discricionariedade em seu formato, afinal, nenhum cidadão é obrigado a oferecer tal denúncia, seja ele alguém do povo ou agente público, pois aqui não se trata de crime da seara penal, onde em sua maioria existe a incondicionalidade de oferecimento de denúncia por parte do Ministério Público (Nucci, 2014), mas de mera faculdade.

“modo incompatível com a dignidade, a honra e o decoro do cargo” (Brasil, 1950, online), e ainda assim ninguém oferecer nenhuma reclamação, seja porque é mais vantajoso o agente político permanecer no cargo, seja por mera comodidade. Pelo menos do ponto de vista jurídico, nenhuma obrigação existe, ainda que pareça ser um dever moral, que imponha a alguém ou alguma entidade de tomar alguma atitude. Isso ocorre de forma contrária em um delito criminal, onde, sabendo-se de notícia tida como fato criminoso, é, no mínimo, obrigação jurídica do Ministério Público tomar as providências para apuração e eventual punição.

Em seguida, protocolada a denúncia, cabe ao Chefe da Câmara dos Deputados dá-la seguimento. Neste caso, como já explicado, não existe discricionariedade, o dever daquele que recebe é verificar apenas os requisitos mínimos formais da peça acusatória, e sendo positiva a análise, instaurar comissão especial para dá continuidade aos trâmites retro expostos.

Quanto à admissibilidade da denúncia, competência da Câmara dos Deputados em pleno, também se verifica novamente a discricionariedade em suas decisões. Um parlamentar que não necessita fundamentar seu voto, na verdade só precisa indicar Sim ou Não, pode agir da forma como bem entender, com suas convicções pessoais ou políticas.

Aceita a denúncia, cabe agora ao Senado decidir. E novamente mais margem de discricionariedade, e mais uma vez os parlamentares irão votar sem fundamentação e respondendo, unicamente, com seu voto positivo ou negativo quanto ao seu entendimento do que teria cometido o gestor em suas atitudes, e enquadrando-as como crime de responsabilidade.

A ideia de discricionariedade, tanto mencionada nesse tópico, é a que existe intrínseca nos atos políticos ou de governo. E é este tipo de ato que pratica o legislativo em sua decisão pela condenação, ou não, no processo de impeachment. Hely Lopes Meireles (1990) conceitua os atos políticos como sendo aqueles que:

[...] praticados por agentes do Governo, no uso de competência constitucional, se fundam na ampla liberdade de apreciação da conveniência ou oportunidade de sua realização, sem se aterem a critérios jurídicos preestabelecidos. São atos governamentais por excelência, e não apenas de administração. São atos de condução dos negócios públicos, e não simplesmente de execução de serviços públicos. (Meireles, 1990, p. 580)

Apesar de não agir como agente do governo, propriamente dito, os parlamentares agem como agentes políticos membros do Estado, com ampla margem de deliberação e discricionariedade, sendo suas deliberações verdadeiros atos políticos.

Podemos afirmar, com base no anteriormente exposto quanto às condutas descritas pela Lei nº 1.079/50, principalmente naquelas de amplo enquadramento, como quando se procede “de modo incompatível com a dignidade, a honra e o decôro [sic] do cargo” (Brasil, 1950, online), que sempre que o Presidente da República não deter de apoio de pelos menos um terço mais um de parlamentares, em qualquer uma das duas casas do legislativo federal, ele está passível de ser enquadrado como autor de crime de responsabilidade.

A lógica é bem simples. Um indício simples de cometimento de crime de responsabilidade pode levar o entendimento, pelo parlamentar julgador, de que aquilo realmente é crime de responsabilidade, e com isso, votar a favor do impeachment. Por não haver fundamentação, ou simplesmente, por votar apenas Sim ou Não para demonstrar seu posicionamento, o deputado ou senador pode votar da forma como bem entender, e pelo motivo que lhe parecer conveniente. Sendo por questões políticas, pode ser que muitos dos parlamentares não apoiem o governante em exercício.

Essa fundamentação essencialmente política na votação do impeachment se mostrou na prática presente no caso Dilma, onde pelo menos dois senadores anunciaram publicamente que seus votos tiveram finalidade políticas, não tendo qualquer relação com o crime de responsabilidade alegado, mas por entender que a presidente não tinha mais condições de governar. O primeiro, o senador João Alberto Sousa, do PMDB, inclusive havia votado contra a instauração do processo, na primeira votação, e agora no julgamento afirmou que:

Não mudei de ideia, a minha postura foi em função da conjuntura política. Não foi em função de haver cometido ou não o crime. É uma postura [sic] pelo Brasil, de achar que no momento fica muito difícil para a presidente governar.

[...]

Vejo que se tornou difícil para ela governar o país, sem maioria na Câmara e no Senado. Se fosse um regime parlamentarista, ela já teria caído.

Diga-se de passagem, Temer nunca pediu o meu voto. Mas evidentemente conversei com o meu partido. (Estadão, 2016, online)

O segundo, senador Acir Gurgacz, do Partido Democrático Trabalhista (PDT), veemente afirma não ter verificado a existência de crime de responsabilidade. Foi uma decisão muito difícil mas [sic] importante para o nosso país. Eu entendo que não há crime de responsabilidade, mas falta governabilidade para a presidente voltar a governar o nosso país. A volta da presidente talvez causasse um problema ainda maior para a economia brasileira, que já não está bem.

[...]

O que vale é meu voto ou meu argumento? O que vale é meu voto, é o painel. Se o meu argumento é outro, o que importa é o voto. Eu fiz um estudo jurídico sem nenhum [fator] político. O resultado foi totalmente diferente, por unanimidade, não havia crime de responsabilidade. (G1, 2016, online) Os relatos destes parlamentares demonstram que existe um entendimento por parte de alguns daqueles julgadores de que a condenação no processo de impeachment pode se dá independentemente do cometimento de crime de responsabilidade legalmente previsto, bastando a mera falta de apoio político ou de frágeis capacidades de governança, o que na nossa compreensão é incorreto, pois a penalização política pressupõe a necessária conduta infracional prevista na Lei nº 1.079/50.

Imagine agora a situação em que todos os parlamentares do Congresso votem por motivação política, ou seja, a questão do crime de responsabilidade é apenas simbólica para dar ensejo ao seu posicionamento político, nenhum deles busca enquadrar a conduta do governante com o delito tipificado na lei, como “infringir, patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei orçamentária” (Brasil, 1950, online). Ainda que o rótulo seja de processamento de crime de responsabilidade, nenhum deles está com intenção de realmente verificar se a atuação presidencial infringiu ou não a lei orçamentária, pois o fundo é todo político. Em poucas palavras, tudo se trata de ter ou não apoio político, e não tendo o suficiente para que seja barrado processo, ou seja, um terço dos votos mais um em qualquer uma das casas, pode haver um impeachment legítimo, ainda que moralmente indevido.

A situação descrita serve não só para impedir o presidente, como também para inocentá-lo, ainda que tenha cometido flagrante crime de responsabilidade objetivo, como “não prestar ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, as contas relativas ao exercício

anterior” (Brasil, 1950, online). Tendo o apoio necessário do legislativo, o processo jamais chegaria ao seu fim condenatório, seja porque a Câmara não autorizaria o processo, seja porque o Senado votaria pela inocência, ou mesmo pela não instauração do mesmo. E pelo fato do Judiciário atuar no processo apenas como fiscal dos procedimentos, todas as decisões de mérito não estão passíveis de reforma, a não ser que haja algum vício procedimental ou ato atentatório contra alguma garantia fundamental.

Toda essa qualidade política do impeachment leva a concluir que se o processo é político em sua essência, o mesmo deve ser para a pena a ser cominada. Para complementar à ideia da natureza política, é importante mostrar que o texto constitucional abre a certa discricionariedade quanto a pena a ser cominada. Vejamos A Constituição restringe expressamente o alcance da pena que possa ser imposta ao infrator de crime de responsabilidade, pois “limitando-se a condenação, que somente será proferida por dois terços dos votos do Senado Federal, à perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública” (Brasil, 1988, online), faz com que nada além disso possa ser determinado.

E aqui frisa-se a expressão, que não merece ser desprezada, de “limitando-se”, que significa não ir além de determinada quantidade ou restrição (Michaelis, 2016.2, online). O que o texto constitucional parece fazer não é definir uma pena, mas apenas estabelecer que aquela pena é o limite que pode sofrer a autoridade em caso de impeachment. Ou seja, pode ser que seja aplicada a pena de perda do cargo, sem a inabilitação por 8 anos.

De fato, quando se utiliza a expressão “com” para interligar as duas penas, dá-se a entender, numa primeira análise, que as penas são conjuntas, inseparáveis, mas somente se entenderá dessa forma se for desprezada por total a expressão “limitando-se”. Seria como no direito penal cominar a determinado crime pena de um a cinco anos, onde “um” seria a pena de perda do cargo, e cinco a pena de “perda do cargo com inabilitação por 8 anos”.

Se por um lado o constituinte dá a entender que as penas são conjuntas, por outro, indica que aquela pena conjunta nada mais é do que a limitação na

imposição de pena, ou seja, por utilizar a expressão “limitando-se” o constituinte quer dizer que a punição sofrida pode ser tanto aquela, limite, como pode ser inferior. Se a intenção fosse estabelecer a pena expressa como a única a ser declarada, teria usado vocábulos semelhante com: cuja condenação será somente à pena de perda do cargo com inabilitação por 8 anos.

A conjunção “com” apenas quer indicar que a pena máxima prevista é aquela composta pelas duas formas de sanção, ou seja, conjuntamente a perda do cargo e inabilitação, e não que a aplicação da punição do impeachment só possa se dar desse modo.

Nota-se então, pelas expressões usadas no texto constitucional, margem de intepretação que permite discricionariedade na aplicação da pena a ser imposta. E não só a letra o permite, mas também a própria natureza jurídica do instituto do impeachment, que como explicado, é de cunho político, de ampla margem de discricionariedade. Se a letra constitucional não define expressamente e sem margem de dúvidas sua intenção de estabelecer uma pena como sendo a única ser imposta, usando expressões que podem trazer outro sentido ao texto, significa que a intenção do constituinte parece ser de deixar a cargo do interprete, competente para aplicar a norma, qual será o sentido a ser utilizado.

Neste ínterim, cabe destacar os ensinamentos de Michel Temer (2007) que ressalta o alto grau de discricionariedade que o julgamento do Senado possui, diferenciando do julgamento do Poder Judiciário, inclusive prevendo a possibilidade de não responsabilização mesmo com a verificação do cometimento do crime de responsabilidade.

Neste lema, convém anotar que o julgamento do Senado Federal é de natureza política. É juízo de conveniência e oportunidade. Não nos parece que, tipificada a hipótese de responsabilização, o Senado haja de, necessariamente, impor penas. Pode ocorrer que o Senado Federal considere mais conveniente a manutenção do Presidente no seu cargo. Para evitar, por exemplo, a deflagração de um conflito civil; para impedir agitação interna. Para impedir desentendimentos internos, o Senado, diante da circunstância, por exemplo, de o Presidente achar-se em final de mandato, pode entender que não deva responsabilizá-lo.

Foi para permitir esse juízo de valor que o constituinte conferiu essa missão à Câmara dos Deputados (que autoriza o processo) e ao Senado Federal. Não ao Judiciário, que aplica a norma ao caso concreto. Segundo a tipificação legal. (Temer, 2007, p.170)

Coadunamos com este entendimento do autor, não só pelos argumentos trazidos pelo próprio, mas por entender que a se estabelecer a um órgão eminentemente político a função de julgar, outro resultado não existiria senão algo político, o que causa influência em todo os procedimentos adotados.

Pelo exposto, o posicionamento deste trabalho é de que a natureza jurídica do instituto do impeachment, e a margem interpretativa dada pelo constituinte pelas expressões utilizadas no texto, por si só, permitem o entendimento de que a pena estabelecida no artigo 52, parágrafo único, da Constituição da República, é, na verdade, o máximo de punição a ser cominado ao agente condenado por crime de responsabilidade, naqueles termos, podendo existir pena inferior àquela, como também a votação em separado, o que permite a aplicação da pena de perda do cargo sem inabilitação, como ocorrera no processo de impeachment contra Dilma Vana Rousseff.

Nos tópicos adiante, serão trazidos outros argumentos que ajudam a incrementar o posicionamento defendido.

4.2. O processo de Collor e sua influência

Como já foi mencionado nos capítulos anteriores, na história brasileira somente houveram dois processos de impedimento contra o Chefe do Executivo Federal, que foram os contra Fernando Collor e, objeto deste trabalho, o de Dilma Rousseff. É quase inviável não citar este sem mencionar o primeiro e sua possível influência.

Os procedimentos adotados no processo contra Collor foram repetidos integralmente para o processo contra Dilma. O mesmo rito foi utilizado, e ainda que não ousamos estabelecer como uma jurisprudência em processo de impeachment, no mínimo, o primeiro impedimento é precedente para o até então último.

Uma decisão tomada no Mandado de Segurança nº 21.689, anteriormente analisado, irradiou na questão das penas no impeachment fazendo com que se entenda ainda mais pelo posicionamento de separabilidade das penas estabelecidas. O entendimento naquele writ foi o de que as penas constitucionalmente expressas eram autônomas, e assim sendo, poderiam ser aplicadas de forma

separada, como o foram, afinal, Fernando Collor já havia renunciado antes da condenação à perda do cargo, dessa forma, a votação prosseguiu com a deliberação unicamente sobre a pena de inabilitação, ou seja, houve a votação em separado, ainda que sem pedido de destaque, no julgamento, pois a pena de perda do cargo havia esvaziado seu objeto.

Se duas penas são autônomas significa que existe uma independência de uma com relação a outra. Não é possível se conceber autonomia com vinculação. Se algo é autônomo, existe por si só, independentemente da existência de outro. Se for estabelecida uma votação única para deliberar sobre a condenação, impondo a pena de perda do cargo com inabilitação, não existirá o respeito a esse entendimento de autonomia, pois com isso voltará à tona a ideia de pena única e dependência. Se for única, então Fernando Collor não deveria sofrer a pena de inabilitação após sua renúncia, pois perderia o objeto condenar uma pessoa à perda de um cargo que não mais o ocupa, e com isso estaria impossibilitada a aplicação da pena de inabilitação também, pois sendo parte de uma única pena, esta não seria plenamente aplicada, tendo em vista a inviabilidade de se aplicar a perda do cargo. Haveria a necessidade de se aplicar as duas penas concomitantemente, pois inseparáveis e conjuntas em uma só.

O próprio precedente de votação em separado, ocorrido no caso Collor, sozinho permitiria cogitar o mesmo entendimento para o processo contra Dilma, pois haveria certa vinculação com o procedimento anterior, que já estava sendo integralmente repetido, e dessa forma, permitindo a votação em separado para as penas.