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Inicialmente, cabe expor como a Constituição Federal, base do ordenamento jurídico brasileiro, trata do assunto.
Na Carta Magna, os artigos 52, 85 e 86 são os que regem diretamente a matéria sobre crime de responsabilidade, e como ele deve ser processado, quando se referir ao presidente da República.
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles;
[...]
Parágrafo único. Nos casos previstos nos incisos I e II, funcionará como Presidente o do Supremo Tribunal Federal, limitando-se a condenação, que somente será proferida por dois terços dos votos do Senado Federal, à perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis.
Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra: [...]
Parágrafo único. Esses crimes serão definidos em lei especial, que estabelecerá as normas de processo e julgamento.
Art. 86. Admitida a acusação contra o Presidente da República, por dois terços da Câmara dos Deputados, será ele submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, nas infrações penais comuns, ou perante o Senado Federal, nos crimes de responsabilidade.
§ 1º O Presidente ficará suspenso de suas funções: [...]
II - nos crimes de responsabilidade, após a instauração do processo pelo Senado Federal.
§ 2º Se, decorrido o prazo de cento e oitenta dias, o julgamento não estiver concluído, cessará o afastamento do Presidente, sem prejuízo do regular prosseguimento do processo.
Da simples leitura dos dispositivos constitucionais é possível retirar diversos regramentos processuais.
Primeiramente, quanto à competência para julgamento, realizado pelo Senado Federal, tendo como presidente, excepcionalmente neste julgamento, o presidente do Supremo Tribunal Federal. Para que a condenação seja decidida, é necessário o mínimo de dois terços dos votos da casa.
Porém existe um traço processual marcante no impeachment que merece destaque, pois o órgão que irá realizar o julgamento de mérito, final, não é o competente para julgar a admissibilidade da denúncia realizada e que poderá levar ao início do processo, diferente de como normalmente se verifica com os órgãos judiciais.
Nesse sentido, André Puccinelli Jr (2012, p. 382) entende como um procedimento bifásico.
O impeachment é bifásico, posto contemplar uma fase preambular na qual se realiza mero juízo de admissibilidade do processo, o que é feito pela Câmara dos Deputados (Tribunal de Pronúncia), além de prever uma segunda fase que é a de julgamento e ocorre perante o Senado Federal (Tribunal de Julgamento).
A Lei nº 1.079/50 utiliza os mesmos termos, referindo-se às funções da Câmara e do Senado no processo.
Art. 80. Nos crimes de responsabilidade do Presidente da República e dos Ministros de Estado, a Câmara dos Deputados é tribunal de pronuncia e o Senado Federal, tribunal de julgamento; (Brasil, 1950)
Antes de prosseguir na explanação, cabe destacar que a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 378, julgada pelo Supremo Tribunal Federal, de relatoria do Ministro Edson Fachin (Brasil, 2015), decidiu pela não recepção de alguns dispositivos da Lei nº 1.079/50, além de dar interpretação conforme à Constituição para outros.
[...] por maioria, deferiu integralmente o pedido para declarar que não foram recepcionados pela CF/88 os arts. 23, §§ 1º, 4º e 5º; 80, 1ª parte; e 81, todos da Lei nº 1.079/1950, porque estabelecem os papeis da Câmara e do Senado Federal de modo incompatível com os arts. 51, I; 52, I; e 86, § 1º, II, da CF/88 [...] (Brasil, Supremo Tribunal Federal, 2015, online)
Ao contrário do disposto na antiga Constituição de 1946 (Brasil, 1946, online), diploma do qual a Lei do impeachment tem como fundamento constitucional originário, a atual Constituição define como competência da Câmara apenas a função de autorizar a instauração do processo de apuração de crime de responsabilidade. Por esse motivo, e os dispositivos citados da Lei nº 1.079/50 terem como base o antigo diploma de 1946, além de não mais se coadunarem com a atual Carta Magna, tais artigos foram considerados não recepcionados, na referida ADPF.
O antigo diploma constitucional se referia expressamente à função de instaurar o processo pela Câmara dos Deputados.
Art 88 - O Presidente da República, depois que a Câmara dos Deputados, pelo voto da maioria absoluta dos seus membros, declarar procedente a acusação, será submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal nos crimes comuns, ou perante o Senado Federal nos de responsabilidade.
Parágrafo único - Declarada a procedência da acusação, ficará o Presidente da República suspenso das suas funções. (Brasil, 1946, online)
Ressalta-se ademais, que uma vez procedente a acusação, declarada pela Câmara dos Deputados, o Presidente estaria suspenso das funções de seu cargo, diferente da atual disposição, que exige que seja instaurado pelo Senado o processo para que tal suspensão se dê. (Brasil, 1988)
Prosseguindo na exposição, antes da denúncia chegar às mãos do Senado, para que este julgue o processo, a Constituição prevê que a Câmara dos Deputados, por no mínimo dois terços dos votos de seus membros, decida por autorizar a instauração do processo de impeachment com base na peça inicial, conforme já exposto.
Como já mencionado, com o advento da Constituição de 1988, a ideia de tribunal de pronúncia trazida pela Lei nº 1.079/50 foi afastada, já que cabe agora à Câmara dos Deputados apenas autorizar ou não a instauração do processo de impeachment.
Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:
I - autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado; (Brasil, 1988, online)
Sendo a função da Câmara apenas autorizar, o Senado ainda deliberará sobre a instauração do processo. Nem a Casa do Povo tem poder para instaurar o processo de forma autônoma, nem o Senado tem força para instaurar o processo sem a autorização daquela. Nota-se a necessidade de uma sintonia entre as casas para que o processo seja efetivamente instaurado, com a possível punição do Chefe do Executivo.
Uma vez inadmitida a denúncia, representada por não atingir o quórum constitucional qualificado, o impeachment morre ainda em sua fase embrionária, pois sequer chegará a apreciação dos senadores federais.
Vale ressaltar que a fração mínima necessária, tanto para a admissibilidade, como para a condenação é de dois terços do total absoluto de congressista em cada casa. Essa conclusão é nítida quando se nota que a fração se refere diretamente às expressões “do Senado Federal” e “da Câmara dos Deputados”, ou seja, tratando-se diretamente da casa em si, ou, do número de representantes que correspondem a cada uma das casas.
Uma vez recebida a denúncia, pelo mínimo previsto de votos pela Câmara dos Deputados, e instaurado o processo pelo Senado Federal, o Presidente da República ficará suspenso de suas funções pelo prazo máximo de cento e oitenta dias, findo os quais, se não houver ainda a sentença, o mesmo retornará a desempenhar suas funções normalmente. Destaca-se que, se sentenciado antes de transcorrido o prazo de 180 dias, e não sofrer a punição de perda do cargo, o Chefe do Executivo retornará logo em seguida da decisão absolutória, não sendo necessário aguardar o esgotamento do prazo máximo de suspensão.
Durante esse período de suspensão, o Presidente será substituído pelo seu sucessor, que pela leitura do artigo 79 da Constituição Federal, será o Vice- Presidente da República que “substituirá o Presidente, no caso de impedimento, e suceder-lhe-á, no de vaga, o Vice-Presidente. ” (Brasil, 1988, online)
Frisa-se que a expressão “impedimento” usada nesse dispositivo constitucional, não é a mesma da que se utiliza a doutrina para sinônimo de impeachment (Bonavides, 2011), sendo, nesse contexto, utilizada com o significado de ausências temporárias, como é o caso da suspensão após a instauração do processo de impeachment, onde “impedimentos são situações que temporariamente impossibilitam o Presidente de exercer o cargo (ex.: viagem ao exterior; tratamento de saúde) ”. (CANOTILHO et al., 2013)
Após o recebimento da denúncia, instauração do processo pelo Senado e consequente suspensão do Presidente, o processo e suas fases procedimentais devem ocorrer. Todavia, a Constituição em si, não prescreve, além do que já fora levantado, qualquer outro detalhe quanto aos procedimentos que devem ser seguidos. Por isto, a Carta Magna dispõe, no anteriormente citado parágrafo único do artigo 85, que não só a definição dos crimes de responsabilidade, mas também as normas de processamento e julgamento do impeachment serão estabelecidas em lei especial.
Como já mencionado, a Lei a que se refere tal dispositivo constitucional é a Lei nº 1.079/50. Segundo o texto desta lei, o procedimento seguirá o trâmite da forma como será exposta adiante, com as ressalvas dos dispositivos que foram considerados não-recepcionados, que também serão mencionados.
Primeiramente será apresentada a denúncia, que pode ser feita por qualquer cidadão brasileiro. Temer (2007) utiliza o mesmo conceito de cidadania que é comumente utilizado pela doutrina, ou seja, aquele indivíduo de nacionalidade brasileira, com capacidade e plenitude de exercer seus direitos políticos.
Todo cidadão no gozo de seus direitos políticos é parte legítima para oferecer a acusação à Câmara dos Deputados. Somente os cidadãos, isto é, aqueles que a Constituição define como brasileiros (art. 12). E devem estar no gozo dos seus direitos políticos. Só quem deles goza pode exercê-los. A acusação da prática do crime de responsabilidade diz respeito às prerrogativas da cidadania; do brasileiro que cem o direito de participar dos negócios políticos. (Temer, 2007, p. 168)
A mesma ideia de cidadania está presente na Lei nº 4.717/65 (Brasil, 1965), exigindo documento hábil que comprove o exercício de direitos políticos “A prova da cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título eleitoral, ou com documento que a ele corresponda. ”
A disposição legal que permite que qualquer cidadão seja a engrenagem iniciadora do processo de impeachment, coaduna com o entendimento antes explicado e pelo qual se posiciona este trabalho e boa parte da doutrina, qual seja, da natureza política do processo objeto de estudo. Nada melhor do que aquele que é o elemento constituidor da sociedade e do Estado, através da vontade transformadora de sua atuação política, ainda que unitária, para dar início a um processo político que pode destituir um representante de sua função pública (Bonavides, 2011).
Encaminhada a denúncia para a Câmara dos Deputados, seguindo o que é disposto na Lei nº 1.079/50, será criada comissão especial, com representação proporcional de todos os partidos, para emitir opiniões sobre a exordial. Nesta comissão será escolhido relator que emitirá parecer quanto à denúncia. O processo dentro da comissão será similar à fase de instrução de um processo penal comum, onde poderá a comissão requisitar as diligências que julgar necessárias para esclarecer os fatos alegados. Dentre as diligências, poderão ser solicitados maiores e melhores explicações dos acusadores, bem como manifestações por parte do acusado e oitiva de testemunhas.
Na citada ADPF nº 378, ficou decidido que tais diligências possuem o intuito tão somente de esclarecer os fatos da denúncia para uma melhor compreensão dos deputados.
[...] declarar recepcionados pela CF/88 os artigos 19, 20 e 21 da Lei nº 1.079/1950, interpretados conforme à Constituição, para que se entenda que as “diligências” e atividades ali previstas não se destinam a provar a improcedência da acusação, mas apenas a esclarecer a denúncia [...] (Brasil, Supremo Tribunal Federal, 2015, online)
Como já ressaltado, pela atual regra constitucional de competência no processo de impeachment, a Câmara dos Deputados não possui mais a função de pronunciar o acusado, similar ao que ocorre no Tribunal do Júri (Capez, 2016), passando esta função para a competência do Senado, dessa forma, por ser papel dos representantes do povo o mero juízo de admissibilidade, o conhecimento dos fatos deve se dar de forma menos profunda, com intuito apenas de esclarecimentos.
Após a apuração dos fatos, e realização das diligências, iniciará discussão sobre o parecer do relator, dentro da comissão, e em seguida serão levados os documentos produzidos para o plenário da Câmara, com cópias para todos os
deputados, onde se iniciará a votação sobre se a denúncia será objeto de deliberação. Não sendo, a denúncia será arquivada.
Apesar de já mencionado o mínimo de votos para o recebimento da denúncia conforme a Constituição, qual seja dois terços, a Lei nº 1.079/50 estabelece em suas disposições gerais, artigo 81 que “a declaração de procedência da acusação nos crimes de responsabilidade só poderá ser decretada pela maioria absoluta da Câmara que a preferir” (Brasil, 1950), disposição esta que nitidamente não coaduna com as disposições constitucionais, e que foi declarada não recepcionada pela já referida ADPF nº 378, tendo em vista a Carta Magna se referir claramente à fração diferente sobre este assunto.
Sendo pela improcedência, o processo será arquivado. Do contrário, pela procedência, o denunciado será intimado imediatamente sobre a aprovação do recebimento da denúncia, que se autorizada, segundo a letra legal, surtirá como efeito o afastamento do cargo de Presidente, e a redução dos subsídios recebidos pela metade, até a sentença final do julgamento, este que será realizado pelo Senado. Conforme já citado, a ADPF nº 378 declarou não recepcionada tais disposições, que estão referidas nos §§1º e 5º do artigo 23 da Lei nº 1.079/50.
Art. 23 - § 1º Se da aprovação do parecer resultar a procedência da denúncia, considerar-se-á decretada a acusação pela Câmara dos Deputados.
§ 5º São efeitos imediatos ao decreto da acusação do Presidente da República, ou de Ministro de Estado, a suspensão do exercício das funções do acusado e da metade do subsídio ou do vencimento, até sentença final. Dessa forma, conforme já relatado, a suspensão somente se dará após a instauração do processo pelo Senado Federal.
Quanto à suspensão, o texto constitucional impõe o limite de 180 (cento e oitenta) dias, findo os quais o presidente afastado retornará a exercer suas funções normalmente, ao contrário do “até sentença final” utilizado no dispositivo legal. Outro detalhe da lei que merece ser frisado é quanto ao artigo 82 das Disposições Gerais, dispondo que “Não poderá exceder de cento e vinte dias, contados da data da declaração da procedência da acusação, o prazo para o processo e julgamento dos crimes definidos nesta lei”, no qual, pela interpretação conjunta com a Constituição, resta superado no tocante ao impeachment presidencial, tendo em vista que o texto constitucional não estabelece limite para o processamento, apenas para o
afastamento do cargo, que não poderá exceder 180 dias, contados da instauração do processo pelo Senado Federal, conforme já mencionado.
Parece-nos bastante indicado que o Senado encerre todo o processo antes do prazo limite de afastamento do Presidente, tendo vista que do contrário, haverá seu retorno e uma possível destituição posterior, definitiva, o que poderá gerar grave instabilidade política ou interferências no processo.
Passada essa fase, será o que fora apurado no processo, juntamente com o decreto de autorização da Câmara, remetido para o Senado, para então dar início ao julgamento propriamente dito. Como já mencionado, o Senado Federal é o órgão competente para processar e julgar o Presidente da República.
O que fora apurado até então pela Câmara, será remetido, juntamente com o decreto de acusação, ao Senado, que intimará os acusadores para oferecimento de libelo, e marcará data para sessão de julgamento, intimando o acusado, que poderá oferecer novos meios de provas. (Brasil, 1950, online)
Sobre o libelo acusatório, primeiro há de se destacar que o Código de Processo Penal, será utilizado de forma subsidiária à lei, conforme dispõe a Lei nº 1.079/50:
Art. 38. No processo e julgamento do Presidente da República e dos Ministros de Estado, serão subsidiários desta lei, naquilo em que lhes forem aplicáveis, assim os regimentos internos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, como o Código de Processo Penal.
Tendo em vista que a lei do impeachment nada dispõe, além de simplesmente mencionar o instituto do libelo, será utilizado complementarmente o Código de Processo Penal, onde neste dispunha, antes da revogação gerada pela Lei nº 11.689/2008 que:
Art. 417. O libelo, assinado pelo promotor, conterá: I - o nome do réu;
II - a exposição, deduzida por artigos, do fato criminoso;
III - a indicação das circunstâncias agravantes, expressamente definidas na lei penal, e de todos os fatos e circunstâncias que devam influir na fixação da pena;
IV - a indicação da medida de segurança aplicável.
§ 2º Com o libelo poderá o promotor apresentar o rol das testemunhas que devam depor em plenário, até o máximo de cinco, juntar documentos e requerer diligências.
Apesar da revogação do instituto no Código de Processo Penal, essa não parece ter gerado efeito no caso do processo de impeachment. Primeiro porque a revogação não atingiu diretamente a Lei nº 1.079/50, e segundo, pois o regimento interno do Senado, que também é usado de forma subsidiária à lei, prevê tal procedimento de oferecimento de libelo:
Art. 380. Para julgamento dos crimes de responsabilidade das autoridades indicadas no art. 377, obedecer-se-ão as seguintes normas:
[...]
III – a comissão encerrará seu trabalho com o fornecimento do libelo acusatório, que será anexado ao processo e entregue ao Presidente do Senado Federal, para remessa, em original, ao Presidente do Supremo Tribunal Federal, com a comunicação do dia designado para o julgamento; Sendo assim, os dispositivos revogados sobre o assunto deverão ser utilizados, excepcionalmente, e subsidiariamente, para regular o processo de impedimento presidencial.
Similar ao que ocorre no júri, dará início ao procedimento de pronúncia, no Senado, onde será instruindo o processo para que seja apurado fortes indícios de materialidade e autoria dos delitos alegados (Capez, 2016) e de fato possa ter início o julgamento.
Será criada comissão especial, similar ao que fora explanado sobre a Câmara, para colher provas, emitir parecer pelo relator e discussão, pela comissão, sobre este parecer. Em seguida, será o apurado remetido para o plenário do Senado, que por votação de maioria simples, decidirá sobre a instauração do processo. A similaridade à pronúncia, conforme ocorre no Tribunal do Júri, é bem aparente, com a diferença apenas de que tanto a pronúncia como o julgamento final são realizados, aqui no impeachment, pelo mesmo órgão.
A partir de então, nos termos do artigo 86, §1º, inciso II, da Constituição Federal (Brasil, 1988, online), será o Presidente afastado de seu cargo por até 180 dias, findo os quais, como afirmado, retornará ao cargo caso não tenha encerrado o julgamento.
A comissão especial passará agora a apurar os fatos, com nova instrução, com fins conhecer da causa para que o plenário do Senado possa julgar de fato o presidente pelas alegações da denúncia por crime de responsabilidade, e se for o caso, aplicar pena. Neste momento, nos termos do parágrafo único do artigo 52 da Constituição de República, “funcionará como Presidente o do Supremo Tribunal Federal” (Brasil, 1988)
Poderão ser utilizadas, além das que foram produzidas pela Câmara, novas provas, como testemunhas ou autoridades diferentes. Após essa fase, ocorrerão discussões sobre tudo que fora apurado, e o Presidente do Supremo Tribunal Federal produzirá relatório resumido de tudo que ocorreu, com todas as provas que foram produzidas, e remeterá ao Senado para que seja realizado o julgamento.
Conforme já relatado, a deliberação dos representantes dos estados se dará, na condenação, pelo voto de dois terços dos senadores. Sendo absolutória, ou seja, não se atingindo esse mínimo constitucional, o Presidente, desde logo, retornará a exercer as funções de seu cargo. Do contrário, a votação de condenação faz com que o acusado seja “ipso facto destituído do cargo” (Brasil, 1950, online)
Contudo um dispositivo legal muito importante, na temática deste trabalho, é o referente ao artigo 33 da Lei nº 1.079/50, que ressalta que “No caso de condenação, o Senado por iniciativa do presidente fixará o prazo de inabilitação do condenado para o exercício de qualquer função pública. ” (Brasil, 1950, online)
Após reconhecer que o Presidente cometeu infração definida como crime de responsabilidade, o Senado iria deliberar ainda sobre a pena de inabilitação a qualquer função pública. Vale ressaltar que antes da Constituição Federal de 1988, a lei se refere a pena de até 5 anos devido se coadunar com os termos da Constituição de 1946 impondo que “não poderá o Senado Federal impor outra pena que não seja a da perda do cargo com inabilitação, até cinco anos, para o exercício de qualquer função pública, sem prejuízo da ação da Justiça ordinária” (Brasil, 1946), fato que restou superado devido a Constituição atual dispor ser de 8 anos a pena, sem o termo “até”, dessa forma, valendo o exposto no texto constitucional atual. Sobre esse assunto, maiores explicações serão dadas no capítulo 4.
Assim, após condenar, ou não, o Presidente, está encerrado o processo de impeachment presidencial.