O marco inicial das idéias de desenvolvimento contemporâneas – em substituição ou transição da idéia de “progresso” – é o pós-II Guerra Mundial. Desde então, houve muitas variações do termo, nas quais os atores coletivos procuraram estabelecer suas perspectivas
particulares sobre como se deve proceder com relação ao desenvolvimento, como as mais corretas (Ribeiro, 2000: 133, grifo do autor).
No momento em que se assiste à perda da eficiência relativa de algumas das principais ideologias/utopias ancoradas no século XIX, vemos a penetração, por um lado, do pós-modernismo, um discurso antiutópico e infenso a categorias, interpretações e propostas totalizantes e, por outro, do ambientalismo, este com características utópicas e totalizantes (...) Desde o século XIX o ritmo crescente de integração do sistema mundial passou a requerer uma ideologia/utopia que pudesse tanto dar sentido às posições desiguais dentro do sistema quanto promover uma explicação pela qual os povos situados em níveis mais baixos pudessem “entender” suas posições e acreditar que existia uma saída para a situação de atraso (Ribeiro, 2000: 138 e 141).
Daí a idéia de desenvolvimento como performance de grupos no espaço internacional, no qual os menos “desenvolvidos” poderiam chegar ao ápice, seguindo uma certa receita – ofertada, obviamente, pelos desenvolvidos. O “progresso”, colocado como “matriz-civilizadora” é um motivo natural no qual o desafio humano seria crescer. O dilema humano, nessa perspectiva, está entre crescer ou perecer (Ribeiro, 2000: 142). Para crescer, bastaria investir em melhoramentos e inovações tecnológicas. Este o “segredo” do desenvolvimento, ainda compartilhado e bastante expressivo nas concepções sobre mitigação de impactos de hidrelétricas. Por esse ponto de vista, bastaria desenvolver instrumentos tecnológicos adequados para findar impactos.
Nesse contexto, o ambientalismo interage com teorias econômicas desenvolvimentistas, sendo apropriado por diferentes grupos políticos, aparentemente opostos. Tal apropriação é possível porque
a despeito do fato de que o ambientalismo não compartilhe um corpo central, claramente definido, de categorias interpretativas, pode-se dizer que o conjunto principal de seus referentes conforma uma matriz, o relacionamento homem/natureza , que é difundida ou apropriada de maneira mais neutra do que outras que partam do relacionamento homem/homem, enfatizando-o ou assignando-lhe lugar central em suas arquiteturas teóricas e interpretativas (Ribeiro, 2000: 145).
É possível situar o marco inicial da “questão ambiental” em nível global na Conferência de Estocolmo em 1972, quando emerge também a idéia de Estado Burocrático Autoritário (O’Donnel, 1982), que, ao bloquear o florescimento de outras ideologias políticas, derrota o ideal democrático popular em favor do paradigma Neoliberal (Zhouri, Laschefski & Paiva, 2005).
“Estocolmo 72” se relaciona diretamente com os debates iniciados nos anos 1960, no chamado Clube de Roma, que resultaram no relatório de Meadows, contemporâneo à Conferência. O Relatório propunha a meta de não-crescimento até 2010. Essa posição radical mantinha a questão ambiental como necessariamente oposta ao desenvolvimento do pós-guerra. Somente a flexibilização dessa idéia faria surgir o ambientalismo não como alternativa ao desenvolvimento que vinha sendo levado a cabo, mas como interlocutor “desde dentro” das arenas desenvolvimentistas. O “meio termo” encontrou sua formulação na concepção de desenvolvimento sustentável que articula eficiência econômica, eficácia social e ambiental sem que se pudesse ir contra os princípios mesmos de eficácia e eficiência. Isso só ocorre nos meandros dos anos 1980 e 1990 do século passado.
Montibeller Filho (2004) nos mostra três vertentes desse novo paradigma: a ambiental neoclássica, que crê que o sistema é capaz de resolver os problemas ambientais – visão que se tornou predominante entre os capitalistas –; a ambiental ecológica, que acredita que o mercado só absorve parcialmente os conflitos, mesmo assim, desde que pressionados. Há, nessa perspectiva, a necessidade de substituição da lógica econômica. Por último, emerge a vertente do ambientalismo marxista, em que custos sociais e ambientais são inerentes ao capitalismo, sendo dialética a relação entre capital e natureza.
Em “Estocolmo 72”, essas visões não chegavam ainda a se consolidar como paradigmas compartilhados em nível global. Os debates dessa Conferência colocavam, de um lado, os países desenvolvidos e, do outro, os do “Terceiro Mundo”, acusados de serem os responsáveis pelos riscos ambientais que o globo sofria. Os países do “Terceiro Mundo”, a exemplo do Brasil, não aceitavam a acusação, afirmando que se discutia apenas os efeitos ambientais, excluindo suas causas e seus vínculos sociais, políticos e históricos. Com isso, a comitiva brasileira informou que aceitava de bom grado os efeitos poluentes do desenvolvimento, desde que o resultado fosse o crescimento nacional – sua industrialização (Lemos, 1999: 30).
Apesar de não consolidar o desenvolvimento sustentável como paradigma moral desenvolvimentista em nível global, “Estocolmo 72” promoveu muitos resultados em nível internacional e também no Brasil. No primeiro caso, o modelo americano de Avaliação de Impactos Ambientais – AIA foi colocado como necessidade urgente para a execução de projetos desenvolvimentistas. No Brasil, o principal desdobramento da Conferência foi a criação da Secretaria de Meio Ambiente – SEMA, situada no Ministério do Interior1. Esta não representava
uma incorporação nacional da filosofia ambiental; era uma agência à qual cabia responder às pressões internacionais, já que financiamentos externos começavam a ter como pauta determinante o atendimento às “questões ambientais”. Cabia à SEMA, ainda, conter quaisquer oposições ambientalistas internas (Barbosa, 2001). De qualquer maneira, foi dado início à administração do meio ambiente pelo Estado. O Estado passa a administrar as representações nacionais de natureza e não propriamente reformular sua visão de desenvolvimento (Fabiani apud Barbosa, 2001). É ilustrativo dessa perspectiva a volatilidade da questão ambiental no Estado brasileiro, em que o tema ocupava pastas no Ministério do Trabalho, Ministério de Minas e Energia, Ministério do Interior e outros espaços institucionais2. Não cabia à SEMA a elaboração de políticas sobre o meio ambiente, ela era apenas uma mediadora das concepções de natureza presentes nesses órgãos. Seu objetivo era cuidar dos efeitos ambientais das atividades desses setores (Lemos, 1999).
Nos anos 1970, somou-se à “Estocolmo 72” o encontro de Tiblisi, em 1977, que debateu o papel da educação ambiental na nova configuração desenvolvimentista. Foi a aparição mais significativa da vinculação do conceito de meio ambiente a aspectos sociais e culturais. Poucos ou nenhum desdobramentos ocorreram no Brasil a partir desse encontro. O fato é que até o início dos anos 1980 não existia um conjunto de apropriações articuladas sobre meio ambiente, na produção de políticas públicas. Elas ainda não representavam uma postura moral do Estado em sua planificação. As diversas regulamentações existentes3 eram menos uma reformulação político-ideológica, no sentido do uso racional dos recursos, do que a simples otimização da exploração da natureza nas mesmas bases desenvolvimentistas preexistentes (Lemos, 1999: 35). Entretanto, o Estado não é homogêneo, nem mesmo as diversas instituições que o compõem têm discursos institucionais monolíticos. “Estocolmo 72” e “Tiblisi 77” ressoariam nos atores intra- governamentais, mesmo com a paliativa criação da SEMA.
No início dos anos 1980, configurou-se no país duas vertentes de luta institucional: uma que se caracterizava pela constituição de políticas ambientais e outra que disputava classificações jurídicas sobre o meio ambiente. Assim, como decorrência dessas disputas internas, surge um espaço ambiental estatal (Ibid), de onde surgiu a Política Nacional de Meio Ambiente – PNMA4.
A PNMA representa o marco que preparou o país para a posterior internalização dos princípios de desenvolvimento sustentável, debatidos, em alguma medida, no período de redemocratização que culminou com a Constituição de 1988, concretizando-se na “Rio 92”. Essa Política reunia em um só corpo legal as questões ambientais, centralizando as definições sobre a probidade das relações entre cidadania, capital e natureza. Todas as Comunidades de Argumentação que se formariam no ambientalismo estatal visavam modificar, manter, acrescentar ou retirar itens e concepções de meio ambiente e sua gestão no país.
Após a centralização promovida pela PNMA, seguiu-se uma organização institucional de descentralização, no âmbito da execução dessa Política. Assim, foi criado o Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA, que borrifava nos estados e municípios toda a gestão da PNMA. O duplo aspecto do aparato institucional criado (centralizar/descentralizar) corresponde claramente à adaptação da “questão ambiental” estatal à nova configuração do capitalismo flexível (Harvey, 1989), na qual a lógica do enclave é hegemônica. Para “administrar” esse duplo movimento, foi criado, como órgão superior do SISNAMA, o Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA. A primeira resolução do Conselho institui, finalmente, os princípios do licenciamento ambiental5.
A exigência de EIAs/RIMAs para usinas hidrelétricas surge como etapa da AIA. Segundo Barbosa (2001: 47), o instrumento resulta das disputas entre líderes das eleições de 1982 contra os remanescentes da ditadura. Sendo assim, observa-se uma relação direta entre o contexto político nacional e a mudança sistemática nas ideologias políticas que incorporam noções de desenvolvimento sustentável, conceito que até então era apenas um germe. Já nas eleições nacionais de 1986, observava-se o uso da questão ambiental como diferencial político nos discursos dos candidatos. No mesmo período, intensifica-se a pressão internacional para financiamentos, “cimentando” a pauta ambiental entre níveis de integração (Viola, 1987). Em 1989 é criado o IBAMA, órgão em nível federal do SISNAMA. Esse era o contexto pouco antes da realização da “Rio 92”, evento-chave que ilustra o meta-relato do capital flexível após a queda do Muro de Berlim, no qual a concepção de desenvolvimento sustentável encontrará bases mais sólidas para se concretizar (Ribeiro, 2004).
A emergência e consolidação da pauta ambiental pelos atores sociais em nível global e nacional incorporaram princípios éticos na lógica capitalista capazes de justificar sua ação perante a natureza. A principal questão se relacionava com os custos e os benefícios do sistema: como equacionar sua distribuição desigual? O desenvolvimento sustentável viria em socorro à ausência de respostas e como reformulação de posicionamentos radicais das ideologias ambientalistas anteriores. O capitalismo precisa usufruir dos custos para se manter ativo (Montibeller, 2004) e o mecanismo encontrado para dissipá-los na sociedade – que deve arcar com todos eles – foi a apropriação da questão ambiental via “sustentabilidade”. Do lado dos custos fica a exploração vantajosa das particularidades e recursos naturais locais, disfarçada de desenvolvimento sustentável; do lado dos benefícios, a “sociedade”, reduzida ao Estado.
Diante dessa sociedade ou do Estado qualquer quantidade de população é minoritária, por isso os custos sempre parecerão pequenos, em face dos grandes benefícios (Viveiros de Castro & Andrade, 1988). Esse foi um dos aspectos morais mais significativos para que os custos do capitalismo fossem ambientalizados: o Estado seria capaz de gerenciar as catástrofes
provocadas pelas realizações do desenvolvimento, como as hidrelétricas. A própria concepção de catástrofe acabava por naturalizar as obras, entendidas como inevitáveis para que o país, o mundo e as pessoas saíssem de um estado de atraso para um estado “evoluído”. Assim, a obra é vista como a obra do destino (Idem).
A partir da Resolução 001/86 CONAMA, os custos dos projetos hidrelétricos tiveram que incorporar, com resistências diversas, a “questão ambiental”. A operacionalização do licenciamento, expressa também nas resoluções 006 e 009/87 CONAMA, marcaria uma inversão da razão social e política em razão técnica (Idem). Menos que prever efeitos danosos às populações e ao meio ambiente, o EIA/RIMA instrumentalizou os fazedores de obras do capital flexível para prever custos – custos morais que não poderiam mais ser ignorados. Quanto custa uma obra que possa ser caracterizada como responsável ambientalmente? Essa a pergunta que o EIA/RIMA deveria responder. Seu preceito fundamental de analisar a viabilidade ou não de uma obra6 jamais foi uma constante nas práticas do licenciamento.
A preocupação social estampada nos princípios de desenvolvimento sustentável contribuiu para que, na parte dos custos, fossem apensadas as chamadas questões antrópicas. Dessa forma, as populações a serem atingidas se tornaram parte da questão ambiental. A forma sistemática de como isso ocorre é a desconexão dos atingidos do resto da sociedade, dos seus modos de vida, de seu relacionamento com o território, de sua organização política e sua imediata conexão com a operacionalização do licenciamento ambiental. Nessa rede, as populações são ligadas a tantas outras questões técnicas – meio biótico e físico – de maneira que a contradição entre os elementos ligados nos inputs do licenciamento não aparecem de imediato. Cria-se a idéia de que as implicações ambientais, sociais, culturais e econômicas de hidrelétricas “caibam” no mesmo instrumento de política pública.
A conformação dos problemas socioculturais e econômicos causados por hidrelétricas a uma “questão ambiental” cria a sensação de que tudo estará resolvido quando o licenciamento for cumprido adequadamente. É como se a concepção de mundo das populações atingidas e os preceitos ambientalistas expressos em leis, estudos e pareceres compusessem um mesmo universo de valores sobre a relação homem/natureza. Ao mitigar impactos identificados pelos técnicos e cientistas que operam as instituições ambientalistas estatais, a concessionária estaria sanando as demandas sociais dos atingidos. O licenciamento ambiental é uma caixa-preta porque torna invisível aos componentes de sua rede tudo aquilo que ameaça seu funcionamento, porque subjuga as lógicas particulares dos elementos para reproduzir a sua própria nos embates éticos e políticos que trava em níveis mais amplos. Assim, as populações atingidas acabam por ser alistadas como “aliadas naturais” da questão ambiental e/ou do desenvolvimento sustentável em suas tensões com outras formas de pensar o desenvolvimento.
Se focarmos nas cosmografias dos atingidos, poderemos visualizar claramente que os instrumentos políticos do ambientalismo não estão em consonância com seus “valores para a prática”. É possível notar que há oposição frontal entre elementos amarrados no licenciamento ambiental quando da mitigação de impactos “ambientais”. O caso da criação da APP ao redor do lago é um bom exemplo disso.
A APP é criada à medida que o reservatório se forma. Trata-se de uma categoria jurídica “natural” à área ao redor dos mananciais aqüíferos. Legalmente, havendo reservatório haverá a APP. Interessante é que, diferente das unidades de conservação, a APP não corresponde a áreas que apresentam a priori qualquer “vocação” para serem preservadas. Dessa forma, pouco importa se a área a ser transformada em APP é atualmente uma plantação de soja, um pasto, uma roça de toco ou um cerrado fechado. O fato é que, toda faixa de 100 metros a partir da cota máxima de enchimento do reservatório é APP, o que pode ser flexibilizado caso a concessionária opte por áreas maiores que podem ser descontadas de outras menores. No atual contexto legal, cabe à concessionária adquirir as áreas de APP e, onde for preciso, revegetá-la. Essa ação está enquadrada como condicionante do licenciamento ambiental da Corumbá IV. Caso ela não realize a tarefa, poderá perder sua Licença de Operação.
A criação da APP atende aos preceitos ambientalistas em sua disputa por nichos de território. No caso de hidrelétricas, esses nichos são palco de disputa, já que para os atingidos as áreas de APP são as mais férteis, as únicas que poderiam permitir a reestruturação de suas vidas após o enchimento do lago. Ocorre aí uma nítida contradição entre a população atingida e “meio ambiente”, ambos peças supostamente harmônicas do funcionamento do licenciamento ambiental, no qual as populações são parte não apenas do “meio ambiente”, mas convertidas em “aliados” da causa ambientalista.
A questão se complica ainda mais quando se leva em consideração a “entrada” da concessionária como gestora da APP, adequação da legislação ambiental no contexto neoliberal. Mas isso ficará para mais tarde. Por enquanto, ficamos com a exposição de um dos aspectos da caixa-preta do licenciamento: a ambientalização dos atingidos como condição de dissipar forças que atentariam contra a própria política ambiental. Não é possível assumir como compatíveis as mitigações de impactos socioculturais e econômicos e as mitigações bióticas e físicas porque concorrem duas maneiras de pensar o território e, com ele, a relação homem/natureza.
3.2. Impacto do Impacto: diretrizes e estratégias do setor elétrico para minimizar