O SE, desde seus primórdios, tem concorrido com “barreiras” que regulamentam sua expansão. Recentemente, a inversão da noção de impactos ambientais tem sido a estratégia argumentativa mais nítida disso, desde o contexto global até o nacional. Façamos uma inserção na história do SE para termos idéia de como isso ocorreu e como o argumento do Setor se modificou em resposta às suas interações com outros segmentos que lhe impuseram restrições e/ou modificações.
Carmo (2005) afirma que o SE se caracteriza por quatro períodos:
• De 1890 a 1934 – presença crescente de empresas monopolistas estrangeiras e inexistência de um arcabouço jurídico propriamente formado
• De 1934 a 1962 – o Estado estabelece os princípios de regulamentação e inicia investimentos diretos na geração de energia
• De 1962 a 1990 – expansão e consolidação do monopólio público do Setor • E a partir de 1990 – início dos debates que resultaram no desmonte, reestruturação e progressiva reprivatização do Setor
Até a década de 1930, a ação governamental sobre produção de energia hidrelétrica era pontual e estava sob responsabilidade da iniciativa privada. A LIGHT, grupo canadense, começa a atuar no Brasil em 1899 e a ANFORP em São Paulo, desde 1924 (Barbosa, 2001). A primeira aproximação do Estado com empresas de energia hidrelétrica ocorre por dois fatores: o estímulo para que se crie um mercado interno de equipamentos elétricos11 e a possibilidade de falta de energia para suprir a demanda. A criação do Conselho Nacional de Águas e Energia Elétrica – CNAEE em 1939 resultava das tratativas do Estado em resolver a crise já anunciada.
O fato marcante era que o recém nascido setor elétrico atribuía à Constituição de 1934 e ao Código de Águas do mesmo ano – estabelecido no governo provisório de Vargas – a responsabilidade pelo racionamento (Carmo, 2005). O Código impunha a concessão pelo governo do aproveitamento das quedas d’água, previsto na Constituição, e estabelecia que as empresas deveriam prestar serviços pelo preço de custo, sendo seu capital avaliado com base no custo histórico – custo original das instalações menos a depreciação do capital. A iniciativa
privada desconhecia esse custo e considerava o custo da reprodução ou de substituição, este referente ao valor das instalações a serem montadas no momento da avaliação (Barbosa, 2001:
54). Assim, desde a primeira aproximação do Estado com a questão hidroenergética, observa-se conflitos ancorados em preceitos ideológicos concorrentes. Concorrência, vale repetir, entre concepções de sociedade nas quais as populações atingidas12 sequer eram cogitadas como atores decisivos. O que era “estrutural” para as empresas do SE da época não o era para segmentos nacionalistas no país.
As barreiras impostas pela Constituição de 1934 e pelo Código de Águas correspondiam ao contexto nacionalista em que Vargas, pela primeira vez, associou energia elétrica e interesses nacionais, em detrimento da franca expansão de companhias estrangeiras no país. Em 1931 ele afirmou:
(...) não sou exclusivista nem cometeria o erro de aconselhar o repúdio do capital estrangeiro (...) mas quando se trata (...) do aproveitamento das quedas d’água, transformadas em energia que nos ilumina e alimenta as indústrias de guerra e de paz; (...) de maneira tão íntima ligados ao amplo e complexo problema de defesa nacional, não podemos aliená-los, concedendo-os a estranhos, e cumpre-nos previdentemente manter sobre eles o direito de propriedade e domínio (Vargas apud Barbosa, 2001: 56)
A presença do capital estrangeiro no país era decorrência das modificações do capitalismo dos anos 1920. Nesse período, muitas instituições transnacionais foram criadas, como, por exemplo, o Conseil International des Grands Réseaux Électriques – CIGRÉ, em Paris. Essa instituição funciona até hoje como uma espécie de “cooperação técnica internacional privada” do setor elétrico desde 1921 e tem como objetivo facilitar a troca de conhecimentos de engenharia que envolvam sistemas elétricos. Segundo o portal da instituição13 os conhecimentos mais importantes a serem cambiados seriam os de planejamento e operação de sistemas.
Atualmente a instituição tem sede em 80 países, sendo considerada uma das maiores organizações transnacionais do SE. O CIGRÉ representava uma das primeiras centrais de
cálculo do SE global, que visava controlar à distância os conhecimentos e suas aplicações,
intentando “evoluir” tecnologicamente. Para isso, como veremos, criava metrologias institucionais capazes de manter controlados os países membros e de criar homogeneidade quanto aos conhecimentos sobre operação de sistemas elétricos.
A perspectiva nacionalista de Vargas anunciava a II Guerra Mundial, que acabou por contribuir para o fortalecimento do discurso de estatização dos serviços de produção de energia. Com o início das batalhas e a conseqüente interrupção das exportações, o Estado teve que adotar uma política de investimento em tecnologias nacionais e na expansão de agências estatais de energia. No entanto, nem os investimentos foram suficientes, nem as agências criadas, capazes de contornar a situação em que o consumo crescia 179% e a capacidade instalada apenas 18%, até o período final do governo Dutra (Ibid). O racionamento foi inevitável.
Em 1941, ouvia-se nas rádios e lia-se nas propagandas de revistas um saci “malcriado” cantarolar: Gaste a luz que entender / Prá que economizar? / Quando tudo escurecer / Basta um
fósforo riscar!14. A figura do saci e a ironia da propaganda nos mostra que a falta de energia, ou melhor, sua necessidade, é um princípio inquestionável e difundido entre aqueles que se beneficiam dela – os centros urbanos. Quem, senão um saci, um enganador, um “pregador de peças”, um personagem folclórico do mundo rural – onde normalmente habitam os atingidos –, para estimular o consumo excessivo de energia em tempos de racionamento?
A pretensão de estatizar o SE observada nos discursos nacionalistas não se concretizou nos anos 1950, mesmo com a volta de Getúlio, que criou diversas agências estaduais e ensaiou o surgimento da Eletrobrás em 1954. Ocorre no mesmo ano a criação de um sistema interligado15. Esse sistema é um modelo inicial do que hoje é conhecido como Sistema Interligado Nacional – SIN, que liga usinas hidrelétricas por linhas de transmissão de maneira que a distribuição de energia possa ser cada vez mais independente do fator geográfico, i.e., usinas podem abastecer lugares cada vez mais distantes, uma vez identificadas demandas. Isso significa que locais são gerenciados por meio de lógicas de oferta e demanda regionais, nacionais ou internacionais – nos casos de sistemas elétricos que interligam países. A “qualidade” primordial de um sistema é a possibilidade de controle da produção e distribuição de energia sobre um vasto território a partir de lugares escassos, pequenos e caros. Dessas centrais de cálculo, poucos cientistas e técnicos parecem capazes de controlar o mundo, ou pelo menos partes dele.
Em 1951, ocorre o segundo racionamento de energia no país, fato que desmobilizou o discurso nacionalista e fortaleceu as pressões da iniciativa privada internacional. Em 1957, já no governo JK, a barragem de FURNAS foi construída sem a necessária aprovação do Congresso
Nacional. Ao autorizar tal transação, o governo “tomava providência” quanto à segurança energética do país. A força moral da idéia de progresso fez com que se sobrepujasse os ritos legais estabelecidos até então para a construção de projetos hidrelétricos em favor de uma “salvação” sujeitificada nas usinas planejadas. Mediante uma controvérsia – indicada pelo racionamento de energia –, o que se observou, dada a incapacidade tecnológica para suprir a demanda, foi o afrouxamento de regras existentes para a realização de obras. Não se tratava, desde então, de uma incorporação das variáveis relevantes para se planejar usinas, mas da confrontação política sobre as variáveis impostas “de fora” por outros segmentos da sociedade ao SE. No entanto, a “resposta” à controvérsia permitia ao Setor englobar, com sua lógica, os entraves que se apresentavam.
A estatização pretendida por Vargas foi açambarcada definitivamente no governo de JK, quando emergem as bases do relacionamento público–privado no SE brasileiro. O Plano de Metas destacava 73% dos recursos para obras de infra-estrutura, energia e transporte, dos quais 24% destinados ao SE. Modelava-se uma relação entre iniciativa privada e estatal de capital misto que culminaria na criação, em 1962, da Eletrobrás (Barbosa, 2001: 58). Essa relação não colocava a estatização como objetivo central, pelo contrário, a Eletrobrás teria como encargo fundamental a execução de projetos hidrelétricos, “caso a iniciativa privada não os realizasse com os estímulos legais criados” (Barbosa, 2001: 59). De qualquer modo, a criação da Eletrobrás, dois anos depois da implementação do Ministério das Minas e Energia, concretizou a integração do capital privado com o Estado e lançou as bases para a fase estatal que seguirá.
A Eletrobrás é decorrência da necessidade de expansão do setor elétrico levada a cabo desde os anos 1950, quando, pela primeira vez, foram se consolidando sistemas interligados de energia elétrica. Segundo Lemos (1999: 60),
A localização de novos projetos de expressão regional, os estudos de mercado, a integração operacional de sistemas – capazes de assegurar maior confiabilidade no suprimento de energia – e as economias de escala exigiam, de fato, um esforço integrado de planejamento entre as empresas do Setor Elétrico, esforço este que foi plenamente alcançado com a constituição da Eletrobrás como empresa holding do setor .
Na medida que centralizou o poder, concentrou a estrutura de mercado, englobou as empresas estrangeiras e garantiu o controle estatal (Ibid), a Eletrobrás assegurou ao país as condições institucionais que o colocavam no rol dos modelos a serem seguidos. O sucesso da Eletrobrás residia no fato de controlar integradamente sistemas de produção e distribuição de energia elétrica, criando sistemas de tempo único, (Virilo apud Ribeiro, 2000: 105), característica que atribuo a centrais de cálculo. Esses sistemas correspondem à lógica de compressão do tempo e espaço impostos pelo capital flexível (Harvey, 1989).
A façanha de controlar o fluxo material da energia elétrica pelos fios e cabos das linhas de transmissão em um sistema de tempo único exigiu da Eletrobrás uma estrutura organizacional capaz de lidar com as dicotomias homogeneização x heterogeneização e centralização x descentralização, inerentes às lógicas dos enclaves. Isso porque a articulação entre Eletrobrás e as usinas e suas concessionárias deveria ocorrer harmoniosamente. Na medida que “capacitava” os operadores de projetos pontuais para que pudessem, por exemplo, abrir e fechar comportas coordenadamente em lugares muito distantes, a central de cálculo lançava mão de todas as inscrições e dados acumulados sobre as “localidades”, produzindo um único “tempo” para a produção e distribuição de energia.
Há relações diretas entre as operações tecnológicas necessárias para garantir segurança operativa do sistema elétrico e a organização institucional que o comanda. Por isso, podemos afirmar que as torres cabos e fios representam muito mais do que os “meios de transporte” da eletricidade, são também traçados de relações sociais, de interdependência, fluxo de obrigações e valores; enfim, sinais objetivos da existência de comunidades imaginadas (Ribeiro, 2000), arenas nas quais o SE articula em nível local posturas, posições e noções de pertencimento que assegurem o alcance de suas demandas. O mesmo ocorre em instituições transnacionais como CIGRÉ.
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O principal evento do CIGRÉ, entre outros, é o encontro Bienal que sempre ocorre em Paris, no qual participam todos os comitês nacionais. Esse encontro gira em torno da construção de uma comunidade de iguais que detém, como denominador comum, a capacidade de operar as ciências que dão suporte aos sistemas elétricos. O objetivo da Bienal é a apresentação de papers e dos avanços ocorridos em cada comitê de estudos. Como me informou em entrevista o coordenador desses comitês, os países concorrem para apresentar o maior número de papers. Concorrem também pela qualidade desses papers. Nesse sentido, deixam em evidência a transversalidade e o conflito de lealdades intrínsecas às condições integrativas dos membros dessa instituição transnacional.
Mas não apenas a Bienal permite a sensação de pertencimento a uma mesma cadeia de eventos. A padronização da estrutura organizacional em comitês de estudos e forças-tarefas em todos os CIGRÉs nacionais assume a característica clara da ambigüidade homogeneidade x heterogeneidade da identidade. A pergunta que os fundadores e sucessores do CIGRÉ se faziam era: como garantir a representatividade dos países membros? A uniformização da estrutura funcional do órgão, que supõe a centralização de poder, ocorria em nome da necessidade de descentralização, fundamental na acumulação flexível.
As principais atividades técnicas de todo e qualquer CIGRÉ nacional são realizadas em Comitês de Estudo – CE. Atualmente, o CIGRÉ prevê 16 CE, cada um com forças-tarefas específicas. Forças-tarefas são subtemas dos CE. Os domínios das atividades realizadas em cada CE são definidos pelo Comitê Técnico a partir das deliberações nas Bienais de Paris. Todo CIGRÉ nacional deve elaborar um Plano Estratégico – PE, o que significa planejar as prioridades técnicas por até 10 anos. Os PEs, que tratam de estratégias de médio e longo prazos, devem ser acompanhados de Planos de Ação, referentes aos desdobramentos do PE em cada CE.
A versão do plano 1998-2008 teve que ser reformulada em 2004, pois os tecnopanoramas do setor elétrico mudaram, fundamentalmente por causa do fortalecimento das pressões ambientalistas sobre o setor elétrico global; voltaremos nisso depois. O interesse da descentralização e da representatividade dos países membros também foram fundamentais para a reformulação. Um relatório que analisava o andamento do Plano Estratégico 1998-2008 apontou como pontos fracos do Comitê Técnico – CT: a perpetuação dos membros regulares nas cadeiras do CT, havendo falha na representação dos “novos países industrializados”, a falta de “experts” para as novas demandas técnicas e ainda o link fraco entre CT e representações nacionais. Quanto ao escritório executivo – office –, os pontos fracos eram: a perpetuação de hábitos e pessoal que limitam o aprimoramento e a inovação, a falta de profissionais que dominassem as ferramentas da informação e a política insatisfatória de promoção de resultados alcançados pelo CIGRÉ.
O referido relatório previu os “futuros impactos” para o setor elétrico global. Para os países industrializados: aumento das restrições ambientais, problemas no planejamento em função da necessidade de gerar maior quantidade de energia em áreas geográficas dispersas – o que implicaria grandes sistemas elétricos – e, ainda, problemas técnicos na operação. Interessante notar que as restrições ambientais não apareceram nos impactos previstos para operação do sistema. A descentralização ocorre simultaneamente à centralização. Se concebemos o CIGRÉ como componente da sociedade civil global, verificaremos que as estratégias de centralização permitem que os membros reconheçam não apenas a sua sociedade, mas também e simultaneamente essa ou aquela sociedade. Com forças centralizadoras, o órgão pode contribuir para modificar relações de poder entre o local, o nacional e o global em uma cadeia de descentralização. Tamanha capacidade de barganha nas relações de poder implica a necessidade de conhecer o diferente e, para Keane (2003), esse conhecimento seria mútuo.
A criação de siglas, regras de funcionamento, comitês em temas padronizados é característica das centrais de cálculo. Com a metrologia criada, podemos entrar em contato com todas as questões técnicas consideradas relevantes para o SE global sobre os assuntos do CE-C3, por exemplo, que versa sobre efeitos ambientais.
Enquanto o CIGRÉ fortalecia seu arsenal de controle sobre a operação de sistemas energéticos interligados; no Brasil, a ditadura militar promoveria, de uma vez por todas, a consolidação da fase estatal do SE. Nesse momento, configura-se na organização política uma visão de que energia é um bem social e cabe ao Estado a responsabilidade sobre a gerência desse bem. Na fase estatal, o Estado se apresentava como investidor capitalista e como gerente dos interesses públicos – leia-se interesses de segmentos dominantes da sociedade. É a partir desse contexto que se consolida um padrão de política governamental em que os PGEs ou GPIs ocupam lugar central. Em 1971, o CIGRÉ-Brasil é criado, na mesma década em que Sobradinho, Tucuruí e Itaipu são erguidas como obras-chave para compor o sistema elétrico do país.
3.2.2. “A hora e a vez de Augusto Matraga”: quem é a vítima?
Em 1974, pouco depois de Estocolmo 72, a Eletrobrás lança o plano para expansão do SE, conhecido como Plano 1990; ele ignora completamente as “questões ambientais”. Entretanto, nos anos 1980, com a criação do PNMA, SISNAMA e as Resoluções do CONAMA, a interação entre SE e a “questão ambiental” passa a ser inevitável. Na Resolução 006/87 CONAMA, o Conselho estabelece relações diretas entre as etapas de realização do projeto de engenharia com os procedimentos do licenciamento ambiental.
Art 4o. Na hipótese dos empreendimentos de aproveitamento hidroelétrico, respeitadas as peculiaridades de cada caso, a Licença Prévia (LP) deverá ser requerida no início do estudo de viabilidade da Usina; a Licença de Instalação (LI) deverá ser obtida antes da realização da licitação para a construção do empreendimento e a Licença de Operação (LO) deverá ser obtida antes do fechamento da barragem
(Resolução 006/87 CONAMA).
É verdade que no Plano 2000, elaborado pela Eletrobrás em 1982, ocorre a primeira aparição da questão ambiental, mas foi em 1986 que dois dos mais significativos instrumentos do SE para lidar com a “questão ambiental” foram criados: o Manual de Estudos de Efeitos Ambientais dos Sistemas Elétricos e o I Plano Diretor de Meio Ambiente do SE – I PDMA, seguidos da criação do Departamento de Meio Ambiente na Eletrobrás e do COMASE, conselho deliberativo sobre meio ambiente (Barbosa, 2001: 70). Todas as ações representavam um combinado de pressões internas – mobilização da sociedade civil, consolidação dos departamentos de meio ambiente nas agências de energia elétrica, etc.; – e externas – como o financiamento de bancos transnacionais, por exemplo. Esses instrumentos orientaram as bases político-ideológicas das tratativas do SE com o eminente ambientalismo estatal.
O Manual e o I PDMA tinham como temas mais polêmicos a definição de custos ambientais, a interação com a sociedade e a inserção regional. Quanto aos custos ambientais, as diretrizes da Eletrobrás afirmava que deveriam ser pagos “pela sociedade”, que creditou a obra como necessária. Por detrás dessa afirmação estava, por um lado, a resistência do SE em assumir
novos gastos; por outro, a incapacidade técnica de lidar com novas variáveis para o planejamento energético. O sistema contábil adotado pelo Setor Elétrico não é compatível com a relevância
dos custos ambientais e com as necessidades de planejamento e controle que a magnitude dos valores envolvidos exige (Assumpção apud Barbosa, 2001: 111). Estabelecia-se, então, que a
sociedade deveria pagar pelos custos sociais dos projetos hidrelétricos porque o próprio SE não seria capaz de dimensioná-los e, se fosse, não poderia arcar com eles. Isso representou a base argumentativa do SE que se seguiu nos anos posteriores, permitindo que a energia, transformada em mercadoria, fosse vendida sem o real pagamento do custo de produção, digo, o custo social.
A inserção regional, por seu turno, nada mais era do que uma proposta para o gerenciamento de conflitos sociais advindos das barragens a partir da lógica dos enclaves. Apesar de indicar que a questão ambiental aumentava custos e era um entrave para a expansão do SE, ao elaborar a idéia de inserção regional, o setor aumentava seu poder de trasladar interesses, convertendo natureza e sociedade em sua natureza e sociedade (Vainer & Araújo, 1992: 57). É, portanto, na segunda metade dos anos 1980 que, em consonância com o licenciamento ambiental, o SE lança mão de um arcabouço que transforma a engenharia de barragem em engenharia social (Viveiros de Castro & Andrade, 1988). Esses instrumentos criam uma sensação de preocupação do SE com a questão ambiental que, em verdade, representa sua instrumentalização para subjugar populações e natureza aos moldes gerenciais dos projetos hidrelétricos.
O que se propõe, deliberadamente e planejadamente, é a (re)organização do território. O SE, no entanto, recusa-se a assumir a integralidade das conseqüências do processo de desestruturação/reestruturação dos espaços regionais provocado por sua intervenção, e define, pragmaticamente, como região de intervenção aquele espaço (território) capaz de interferir ou criar obstáculos (resistências) ao projeto. Assim, se realiza a apropriação consciente e planejada do território e de seus recursos pelo Setor (...) o planejamento territorial e a IR [Inserção Regional] constituiriam, assim, ação preventiva cujo fim é impedir que a reorganização em curso escape ao controle e possa resultar em novos e mais graves obstáculos ou restrições à implantação e operação dos aproveitamentos hidrelétricos (...) Se do ponto de vista técnico a IR, tímida proposta redistributiva, restringe-se à introdução de novas variáveis ao planejamento e a aceitação de incorrer em determinados custos compensatórios, do ponto de vista político ela constitui estratégia de legitimação/viabilização social. (...) Graças a uma espécie de sociologia política esperam-se redimir todos – SE e os interesses internacionais de que é expressão e agente, grupos sociais locais/regionais diretamente ou indiretamente afetados pelo empreendimento – da dura realidade imposta pela economia política do grande projeto (...) Trata-se, mais que isso, de construir os instrumentos políticos que sustentem a continuação de um modo de apropriação e mobilização territorial de que os grandes projetos são veículo e forma típica
(Vainer & Araújo, 1992: 61-62; 66 e 67-69).
A criação dos instrumentos para “gerenciamento de impactos”, o que significa “gerenciamento de comportamentos alheios”, nos moldes da rede de Latour, impunha as