Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;
II - do Presidente da República;
III - de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federa- ção, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
a) os analfabetos;
b) os maiores de setenta anos;
c) os maiores de dezesseis e menores de dezoito anos. (...)
§ 1º A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção fede- ral, de estado de defesa ou de estado de sítio.
§ 2º A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.
§ 3º A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos De- putados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem.
§ 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico; III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.
§ 5º A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por pre- judicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.
O art. 60 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/1988) é o dispositivo constitucional destinado às emendas à Cons- tituição. Estas, por sua vez, são a forma pela qual a Assembleia Nacional Constituinte estabeleceu a reforma ou modificação do texto e dispôs sobre os procedimentos para alterar a Constituição.
Uma das características de uma constituição rígida é prever que a sua forma de modificação seja mais dificultosa que aquela forma de elaboração
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LIMITES FORMAIS, MATERIAIS E CIRCUNSTANCIAIS DAS EMENDAS CONSTITUCIONAIS
das leis comuns, dado que uma das provas da hierarquia constitucional está na sua estabilidade como padrão de controle das demais normas de um sistema jurídico escalonado e hierarquizado,1 em que no topo do padrão hierárquico encontra-se a Constituição.2
Existe vasta discussão doutrinária sobre a restritiva forma de reforma constitucional prevista na CRFB/1988, que, seguindo uma tradição cons- titucional brasileira, inclui a reforma constitucional no capítulo destinado ao processo legislativo ordinário efetuado pelo Congresso, que é poder legislativo constituído.3
Entretanto, a doutrina dominante entende que, quando a Constituição está disciplinando as emendas constitucionais, está, na verdade, tratando de organizar o poder constituinte de reforma, único a quem se atribui o poder de modificar a norma base do sistema jurídico que é a Constituição. Por sua vez, o poder de reforma recebe denominações diversas pela doutrina, sendo eles: poder constituinte derivado reformador, poder cons- tituinte constituído, poder constituinte secundário, poder constituinte insti- tuído ou poder constituinte de segundo grau.4
Portanto, o poder constituinte de reforma, ou de emenda, é aquele criado pelo poder constituinte originário e que exerce as suas atribuições nos limites estabelecidos pelo próprio texto original da Constituição.
A tradição constitucional brasileira se acostumou com a ideia que o mesmo Congresso que consubstancia o poder legislativo constituído, recebe também faculdades extraordinárias de fazer, quando emenda à constituição, a função extraordinária de poder constituinte derivado.5 Essa é a leitura mais corrente do art. 60 da Constituição, dispositivo constitucional que trata do tema.
Portanto, tomando por base o fato de que o poder constituinte refor- mador (ou de emenda) encontra seus limites postos na Constituição pelo poder constituinte originário, é importante entender quais são esses limites
1 KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. Coimbra: Aremenio Amado, 1979. p. 269
2 FERREYRA, Raúl Gustavo. Fundamentos constitucionales. Buenos Aires: Ediar, 2013. p. 211
3 FAORO, Raymundo. Constituinte ou Congresso com Poderes Constituintes? In: Constituição e Constituinte. São Paulo: RT, 1987.
4 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. São Paulo: Editora Atlas, 2002. p. 57.
para que seja possível verificar as propostas de emendas à Constituição (PECs) que dizem respeito a modificação do próprio artigo que trata da modificação da Constituição.
O art. 60 da Constituição vem estruturado em três partes: uma primei- ra no que diz respeito aos limites formais, por meio do caput, incisos I, II, III, § 2º, § 3º e § 5º; uma segunda parte sobre os limites circunstanciais, os quais estão descritos no § 1º do art. 60; por fim, tem-se as limitações mate- riais à emenda constitucional, que estão no § 4º do art. 60.
Como limites formais previstos constitucionalmente, uma PEC precisa passar por três etapas: inciativa, deliberação ou votação e publicação, re- sumidas abaixo:
Art. 60 Limite Etapa
Caput Formal Apresentação
Inciso I Formal Apresentação
Inciso II Formal Apresentação
Inciso III Formal Apresentação
§ 1º Circunstancial
§ 2º Formal Deliberação e votação
§ 3º Formal Publicação
§ 4º Material
§ 5º Formal
Na sistemática da constitucional vigente, o poder de efetuar emendas constitucionais é de competência exclusiva do Congresso Nacional, através do processo legislativo disciplinado nos incisos e parágrafos do art. 60. Nesse sentido, no caput do art. 60 e os incisos I, II e III tratam da proposta para apresentação das emendas, ou iniciativa. No inciso I, está a iniciativa de emenda de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputa- dos ou do Senado Federal. No inciso II, a iniciativa do Presidente da Repú- blica e, no inciso III, a iniciativa das assembleias legislativas das unidades da federação, estabelecendo que a iniciativa deve se dar por mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
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O processo de deliberação e votação é o limite formal previsto no § 2º do art. 60 e consiste na provação em cada uma das Casas do Congresso Nacional, em dois turnos, pelo quórum mínimo de 3/5 dos seus membros. Por fim, a publicação da emenda deve ocorrer pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal (§ 3º), sendo que, se a emenda for rejei- tada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa, tendo em vista que o processo de emenda, como visto, se sujeita às regras do processo legislativo (§ 5º).
O parágrafo 1o do art. 60 trata dos chamados limites circunstanciais para emendar a constituição, a saber, que não haverá possibilidade de emendar a Constituição na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio.
Por fim, tem-se as limitações materiais à emenda constitucional que estão no § 4º do art. 60. Para Oscar Vilhena Vieira,6 os limites materiais, que ele chama de cláusulas de superconstitucionalidade, são mecanismos de au- tovinculação ou pré-comprometimentos adotados pela soberania popular para proteger certos direitos e instituições das decisões políticas ordinárias. O autor ainda afirma que são princípios normativos fundamentais que se encontram reconhecidos explicita ou implicitamente pela Constituição e que se encontram em posição hierarquicamente superior em relação aos demais preceitos da Constituição. A prova dessa superioridade hierárquica está na impossibilidade de reforma das cláusulas pétreas, pelo procedi- mento das emendas previstas na Constituição e pela possibilidade de con- trolar a constitucionalidade de emendas à Constituição que violarem tais cláusulas de superconstitucionalidade.
Para Adriano Sant’Ana Pedra,7 as cláusulas pétreas representam um esforço do legislador constituinte para assegurar a integridade da Consti- tuição, impedindo que eventuais alterações provoquem a sua destruição, conservando o seu núcleo essencial, sendo a garantia da permanência da identidade da Constituição e dos seus princípios fundamentais.
6 VIEIRA. Oscar Vilhena. A Constituição e sua reserva de justiça. Um ensaio sobre os limites materiais ao poder
de reforma. São Paulo: Malheiros, 1999. p. 21.
7 PEDRA, Adriano Sant’Ana. A constituição viva: poder constituinte permanente e cláusulas pétreas. Belo Horizonte: Mandamentos, 2005.
Justamente é quando se discute os limites materiais da Constituição que a doutrina se divide naqueles que entendem haver apenas limites ma- teriais explícitos e aqueles que entendem que existem, também, limites ma- teriais implícitos na Constituição.
A primeira dúvida que surge é para saber se o próprio art. 60 da Cons- tituição é ele mesmo uma cláusula pétrea (ou limite material) implícito ou se ele pode estar sujeito a modificação pelo poder de emenda.
A doutrina majoritária entende que é possível a modificação do art. 60 da Constituição desde que isso não implique na abolição dos incisos do parágrafo 4o, e desde que as modificações estejam conforme o conjunto teleológico da Constituição Federal, que cria um Estado Democrático de Direito fundado na primazia dos direitos fundamentais.
Por sua vez, Manoel Gonçalves Ferreira Filho argumenta que não é fraude à Constituição admitir a supressão de cláusula pétrea, pois não são intocáveis as regras que disciplinam as alterações da norma constitucional, pois a Constituição não inscreveu o próprio art. 60 como sendo ele mesmo uma norma imodificável.8
Desde 1988, o texto original promulgado do art. 60 da Constituição não sofreu qualquer modificação.
Algumas PECs foram apresentadas para modificação do art.60. Es- sas PECs podem ser agrupadas pelas três fases do processo de emenda à Constituição: a fase de iniciativa, a de deliberação e a de publicação, além dos seus limites materiais de reforma.
Em relação às PECs para modificação da iniciativa de reforma (ou emenda) duas aparecem de forma recorrente.
A primeira delas é a que diz respeito à necessidade de se incluir como titular da iniciativa de emenda a participação popular, através da inclusão no art. 60 da iniciativa popular para apresentação de PEC. As que tratam desse tema são as PECs nº 284/2016, 102/2015, 286/2013, 3/201, 30/2009 e 394/2001. Tais propostas têm amparo no art. 14 da CRFB/1988, que es- tabelece que a soberania popular é exercida através dos mecanismos ali contidos, dentre eles a iniciativa popular.
8 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Significação e alcance das cláusulas pétreas. Revista de Direito
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Outras PECs pretendem simplificar e ampliar o rol da iniciativa de emenda. A PEC nº 152/1995 e a PEC nº 314/1996 objetivavam diminuir o quórum das Assembleias Legislativas dos estados para propor emenda. Já a PEC nº 86/1999 pretendia diminuir de 1/3 para 1/5 a iniciativa de emenda dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal. Por sua vez, a PEC nº 437/2005 e a PEC nº 468/2010 têm como objeti- vo ampliar às Câmaras Municipais o direito de apresentar propostas de emenda à Constituição.
Ainda, todas as PECs que propuseram a modificação do regime de governo para o regime parlamentaristas também trouxeram a proposta de inclusão, no rol dos legitimados, o primeiro-ministro (PECs nº 20/1995, 282/2004, 30/2009, 09/2016, 238/2016, 245/2016). Além disso, as PECs nº 355/2004, 419/2005 e 473/2010 tiveram por objetivo alterar a nomencla- tura da Câmara dos Deputados para Câmara Federal, e, por esse motivo, adequar a nomenclatura também no art. 60.
No que diz respeito às modificações no procedimento de deliberação das emendas constitucionais, a PEC nº 597/1998 propunha que as votações ocorressem em sessão conjunta da Câmara de Deputados e do Senado Federal. Já a PEC nº 451/2009 e a PEC nº 456/2010 propõem o modelo do unicameralismo, adotando como procedimento de aprovação das emendas constitucionais uma sessão unicameral e não pelo modelo das duas casas do Congresso Nacional (bicameralismo).
Ainda sobre o procedimento, em especial no que diz respeito à pu- blicação e validade da emenda, a PEC nº 288/2004 procurava estabelecer que uma proposição aprovada pelo Plenário de uma Casa teria o prazo de cento e oitenta dias para ser apreciado na outra Casa do Congresso, crian- do um prazo máximo de tramitação. Já a PEC nº 09/2001 pretendia criar o referendo de oficio como condição para promulgação das emendas.
Sobre os limites materiais do § 4º do art. 60, foram apresentadas diver- sas PECs com a preocupação específica no inciso IV do referido parágrafo, cujo texto atual estabelece que não será objeto de deliberação proposta de emenda tendente a abolir os direitos e garantias individuais. Nesse sentido, a PEC nº 313/2004 propunha a extensão da proibição de deliberação para os direitos e garantias fundamentais, não apenas individuais. Também com
a mesma preocupação, a PEC nº 299/2016 pretendia inserir a proteção aos direitos sociais. Por sua vez, a PEC nº 321/2004 desejava incluir os direitos humanos no rol dos limites materiais.
A doutrina majoritária9 sustenta, com propriedade, que o constituinte, já em 1988, conferiu o status de cláusulas pétreas aos direitos fundamen- tais de primeira, segunda e terceira “dimensão, não havendo sentido em ler o inciso IV do § 4º, do art. 60 de forma a excluir os direitos sociais, nem outros direitos fundamentais.10 Assim, entende-se que não haveria necessi- dade de alteração formal da Constituição para tanto.
Entretanto, a PEC nº 231/2000 pretendia alterar os limites materiais para permitir a deliberação de propostas que tivessem por objetivo abolir alguns direitos e garantias individuais, tais como a possibilidade de discus- são e deliberação de temas como prisão perpétua, pena de morte, traba- lhos forçados e obtenção de provas processuais por meios ilícitos. A dou- trina, de forma tímida,11 admite a possibilidade de supressão de cláusula pétrea pela chamada tese da dupla reforma, ou seja, tendo em vista que o dispositivo de reforma não é ele próprio uma cláusula pétrea, é possível que ele seja modificado. Desta forma, se modificado a artigo que prevê a forma das emendas, poderia haver a modificação de uma cláusula pétrea, caso assim fosse a nova norma que disciplinasse a forma da reforma.
Além disso, a PEC nº 146/2015 pretendia a inclusão do § 6º ao art. 60 para estabelecer que não é cabível controle de constitucionalidade de emenda à Constituição. A discussão sobre a possibilidade de controle de constitucionalidade de emenda à Constituição é dos mais acalorados de- bates da doutrina constitucional contemporânea. O Supremo Tribunal Fe- deral (STF), na ADI nº 815,12 julgada em 1996, firmou a tese de que não há hierarquia entre as normas constitucionais originárias, razão pela qual não
9 BRANDÃO, Rodrigo. Direitos fundamentais, democracia e cláusulas pétreas. Rio de Janeiro: Renovar, 2008. 10 SARLET, Ingo Wolfgang. A problemática dos direitos fundamentais sociais como limites materiais ao poder de reforma da constituição. In: SARLET, Ingo W. Direitos Fundamentais Sociais: estudos de direito constitucional,
internacional e comparado. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. p. 58.
11 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Significação e alcance das cláusulas pétreas. Revista de Direito
Administrativo, Rio de Janeiro, n. 202, out./dez. 1995.
12 STF ADI: 815 DF, Relator: MOREIRA ALVES, Data de Julgamento: 28/03/1996, TRIBUNAL PLENO, Data de Publicação: DJ 10/05/1996, PP-15131, EMENT VOL 01827-02, PP-00312. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/ paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=266547>. Acesso em: 21 out. 2018.
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é possível que exista norma constitucional inconstitucional se a discussão está se dando entre normas decorrentes do poder constituinte originário. Entretanto, no que diz respeito ao controle de constitucionalidade das emendas constitucionais, fruto do poder reformador, o STF tem admitido a possibilidade do controle de constitucionalidade caso a emenda tenha violado os limites formais e materiais da reforma constitucional, tese que aparece na ADI nº 926,13 de 1993.
Conclui-se que, embora tenham havido nos 30 anos de vigência da CRFB/1988 diversas propostas de modificação do artigo das emendas constitucionais, até o momento, o referido artigo permanece sem modi- ficações, prevalecendo sua estabilidade. Por esse motivo, é possível dizer que prevalece a ideia de que o art. 60 é ele mesmo uma cláusula pétrea, ou melhor dito, faz parte do “cerne”14 inalterável da Constituição, ainda que não esteja explicitamente no rol da imutabilidade.
Em relação as PECs, é importante destacar aquelas que visam sugerir a ampliação do rol de legitimados para propor as emendas constitucio- nais, em especial as que dizem respeito à inclusão no rol da possibilidade de emenda por iniciativa popular o que, pela sistemática atual, não ocor- re. Embora essa proposta tenha sido ventilada em diversas oportunidades, como se viu acima, nenhuma chegou a ser votada em nenhuma das Casas do Congresso Nacional, como exige o próprio art. 60, permanecendo ele como originalmente concebido.
13 STF ADI-MC: 926DF, Relator: Sydney Sanches, Data de Julgamento 01/09/1993, TRIBUNAL PLENO, Data de Publicação: DJ 06-05-1994, PP-10484, EMENT VOL-01743-01, PP-00154 RTJ VOL-00152-01, PP-00085. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=346696>. Acesso em: 21 out. 2018. 14 PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcante. Comentários à Constituição dos Estados Unidos do Brasil de
1934. Rio de Janeiro: Guanabara, 1937. t. 2, p. 526.