Rubens Glezer Luíza Pavan Ferraro
Art. 80. Em caso de impedimento do Presidente e do Vice-Presidente, ou va- cância dos respectivos cargos, serão sucessivamente chamados ao exercício da Presidência o Presidente da Câmara dos Deputados, o do Senado Federal e o do Supremo Tribunal Federal.
Ao longo de três décadas, o Congresso Nacional se dedicou pouco a pensar em problemas existentes na linha sucessória presidencial, prevista atualmente no art. 80 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/1988).1 Dentre as 25 Propostas de Emenda à Constituição (PECs) apresentadas no Congresso Nacional (sendo 18 na Câmara dos Depu- tados e sete no Senado Federal), apenas sete objetivavam realizar mudanças substantivas no sistema atual. As outras 18 modificam o sistema de sucessão apenas superficialmente, ou reflexamente, em razão de alguma modificação do sistema de governo ou de reestruturação de outras instituições.
Nesse universo de mudanças meramente reflexas, em seis PECs, a pro- posta de modificação afeta o art. 80 apenas em razão da alteração do nome dado ao Supremo Tribunal Federal2 e à Câmara dos Deputados.3 Em uma PEC,4 voltada à instituição do “presidencialismo democrático”, modi- ficou-se a topografia em diversos dispositivos, dentre eles, o art. 80, cuja redação passaria a se localizar no § 11 do art. 76, sem nenhuma modificação em seu conteúdo. Contudo, a maioria dessas propostas, 11 PECs, visam a instituição do parlamentarismo5 ou do unicameralismo6 no país. Em tais casos, não faz sentido discutir as modificações do art. 80, já que se trata de uma mudança profunda sobre o sistema de governo ou organização legis- lativa, em vez de uma reforma sobre o sistema vigente.
1 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Artigo 80: Em caso de impedimento do Presidente e do Vice-Presidente, ou vacância dos respectivos cargos, serão sucessivamente chamados ao exercício da Presidência o Presidente da Câmara dos Deputados, o do Senado Federal e o do Supremo Tribunal Federal. 2 São elas as PECs nº 111/2003, 243/2004 e 252/2004, todas advindas da Câmara dos Deputados. 3 São elas as PECs nº 355/2004, 419/2005 e 473/2010, todas advindas da Câmara dos Deputados. 4 Trata-se da PEC nº 79/1991, da Câmara dos Deputados.
5 Tratam-se das PECs nº 20/1995, 282/2004, 238/2016 e 245/2016, da Câmara dos Deputados, e das PECs nº 31/2007, 32/2015, 102/2015 e 9/2016, do Senado Federal.
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IMPEDIMENTO E VACÂNCIA NA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
Com isso, entre as PECs desenhadas para reformular o sistema de su- cessão, há dois grandes grupos. O primeiro deles é composto por quatro PECs, que extinguem o cargo de Vice-Presidente.7 Em tais casos, as justifi- cativas variam entre a necessidade de diminuir o custo público de um cargo irrelevante, bem como o potencial problema democrático da eleição de presidentes com vices que não estejam alinhados com seus valores.
No segundo grupo, encontramos três PECs nas quais se discute a pró- pria condição de impedimento da função presidencial ou criam condicionan- tes para quem venha a ocupar a Presidência em caso de impedimento ou vacância. A primeira delas8 estabelece que a ausência do Presidente em mis- são oficial não configura impedimento, ou seja, não ensejaria substituição. O intuito do proponente era garantir que as autoridades da linha sucessória da Presidência da República não fossem prejudicadas em época de eleição, uma vez que, a fim de concorrer a outros cargos, elas não poderiam estar exercendo outro mandato.9 Mais do que isso, a ameaça de serem afastadas da disputa eleitoral, segundo o autor da PEC, levaria essas autoridades a saírem do país por qualquer motivo, para também não serem obrigados a ocupar a Presidência, onerando os cofres públicos. Não há, contudo, nenhuma consi- deração sobre a factibilidade da proposta. É de se imaginar se os mesmos fins não poderiam ser alcançados por outros meios, como restrições à exigência de desincompatibilização ao se exercer determinadas funções em combina- ção com algumas limitações ao se exercer a Presidência em substituição.
As outras duas PECs10 propõem restrições semelhantes aos membros da linha sucessória, seja impedindo o exercício da Presidência por quem for alvo de “denúncia ou queixa-crime admitida no foro competente, em razão dos crimes previstos no art. 85 ou das infrações penais comuns”, ou que seja réu em ação penal.
7 São elas as PECs nº 122/1992 e 278/2004, da Câmara dos Deputados, e PECs nº 44/2003 e 52/2003, do Senado Federal.
8 Trata-se da PEC nº 576/2002, da Câmara dos Deputados.
9 É o que dispõe o art. 14, §§ 5º e 6º, da Constituição Federal: Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: § 5º O Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substituído no curso dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período subsequente; § 6º Para concorrerem a outros cargos, o Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal e os Prefeitos devem renunciar aos respectivos mandatos até seis meses antes do pleito.
Observa-se que as duas PECs partiam de um mesmo objetivo de mo- ralização do cargo de Presidente da República. Na justificação da PEC nº 235/2016, o autor fala que os “princípios éticos e a finalidade pública devem permear os procedimentos políticos” e que a “integridade do cargo de Pre- sidente da República” deve ser resguardada proibindo que uma pessoa que tenha contra si denúncia ou queixa-crime assuma o cargo. Também na PEC nº 26/2016, seu autor deixa claro que essa proposta surgiu depois da decisão to- mada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) na Ação Cautelar nº 4.070/DF, de afastar Eduardo Cunha da posição de Presidente da Câmara dos Deputados e do cargo de Deputado Federal, em que o Ministro Teori Zavascki ressaltou que, para estar na linha sucessória da Presidência da República, o agora ex- -deputado deveria estar de acordo com os requisitos mínimos exigidos para o cargo. Além disso, as duas PECs foram apresentadas depois do protocolo11 da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 402, que visava a criação de restrições aos ocupantes da linha sucessória.
O pedido da ADPF tinha uma proposta moral mais rigorosa, impedindo que réus pudessem ocupar cargos da linha sucessória presidencial. Foi com base nesse pedido que o Ministro Marco Aurélio determinou o afastamento de Renan Calheiros da Presidência do Senado, apenas para ser posteriormente desautorizado pelo Plenário do STF, que acabaram interpretando a Constitui- ção de forma semelhante a essas PECs: a condição de réu impediria o exercício da Presidência, mas não de ocupar o cargo que está na linha sucessória.12
Assim, diante das observações, notamos que a atuação do Congresso Nacional sobre o sistema de substituição da linha sucessória foi tímida. As únicas reflexões proveitosas de redesenho institucional foram de extinção da Vice-Presidência e da exclusão de viagens oficiais como causa de impedi- mento para o cargo. Em nenhuma das justificativas, contudo, foi realizada qualquer consideração sobre como tais propostas poderiam afetar a dinâ- mica real de poder ou incentivos para os agentes envolvidos. Não é possível afirmar se essa falta de atuação decorre da ausência de diagnósticos precisos ou da ausência de vontade política para pensar e modificar o modelo atual.
11 A PEC nº 235/2016 foi apresentada na Câmara dos Deputados em 09/06/2016 e a PEC nº 26/2016 foi apresentada no Senado Federal em 18/05/2016, enquanto que a ADPF 402 foi protocolada em 03/05/2016. 12 STF - ADPF 402 DF, Relator: Ministro Marco Aurélio. Data de protocolo: 03/05/2016.