Reformas Necessárias
Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96.
§ 1º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados dentre brasi- leiros que satisfaçam os seguintes requisitos:
I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade; II - idoneidade moral e reputação ilibada;
III - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública;
IV - mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profis- sional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior. § 2º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos:
I - um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Fe- deral, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Minis- tério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento;
II - dois terços pelo Congresso Nacional.
§ 3º Os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Supe- rior Tribunal de Justiça e somente poderão aposentar-se com as vantagens do cargo quando o tiverem exercido efetivamente por mais de cinco anos.
§ 3° Os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Supe- rior Tribunal de Justiça, aplicando-se lhes, quanto à aposentadoria e pensão, as normas constantes do art. 40. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
§ 4º O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judi- catura, as de juiz de Tribunal Regional Federal.
A formação do Tribunal de Contas da União (TCU) foi, ao longo da história republicana do país, estática: todos os ministros do TCU de- veriam, de acordo com todas as constituições desde 1891, ser nomea- dos pela Presidência da República e aprovados pelo Senado Federal.1
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TRIBUNAIS DE CONTAS: PONTOS SENSÍVEIS E REFORMAS NECESSÁRIAS
A Constituição de 1967 é a primeira a impor requisitos específicos para estas nomeações. Os ministros deveriam atender regras etárias mínimas (“maiores de 35 anos”), de integridade pessoal (“idoneidade moral”) e de formação intelectual (“notórios conhecimentos jurídicos, econômicos, financeiros ou de administração pública”).
Neste cenário, a principal inovação trazida pela Constituição da Re- pública Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/1988) foi a redistribuição da competência para nomear os ministros do TCU. De acordo com o art. 73, apenas um terço deles seriam indicados pela Presidência. De um total de nove ministros, a Presidência poderia nomear, livremente, um deles e os outros dois a partir de listas tríplices, alternando auditores e membros do Ministério Público do TCU, preparadas pelo próprio tribunal, de acordo com critérios de merecimento e antiguidade. Os outros dois terços, ou seis mi- nistros, seriam livremente indicados pelo Congresso Nacional.
A CRFB/1988 acrescentou, também, um requisito objetivo àqueles já presentes na Constituição de 1967: “mais de dez anos de exercício de fun- ção ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos men- cionados no inciso anterior” (jurídicos, econômicos, financeiros ou de ad- ministração pública). Buscava, assim, dar maior objetividade à avaliação do que constituiria “notórios conhecimento”. Impôs-se também uma idade máxima para eventual indicado ou indicada – 65 anos – à semelhança do que foi previsto para os membros do Supremo Tribunal Federal (STF) e do Supremo Tribunal de Justiça (STJ).
Desde a sua promulgação, o art. 73 foi alvo de apenas uma Emenda à Constituição (EC). Por meio da EC nº 20, de 1998, buscou-se adequar o regime de previdência ao qual estariam sujeitos os ministros do TCU, pondo fim à possibilidade de se aposentarem com todas as vantagens do cargo após apenas cinco anos de exercício. Tem a seguinte redação o dispositivo sob análise:
Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96.
§ 1º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados dentre brasileiros que satisfaçam os seguintes requisitos:
I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade; II - idoneidade moral e reputação ilibada;
III - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública;
IV - mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profis- sional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior. § 2º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos: I - um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Fe- deral, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Minis- tério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento;
II - dois terços pelo Congresso Nacional.
§ 3° Os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas garan- tias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça, aplicando-se-lhes, quanto à aposentadoria e pensão, as normas constantes do art. 40. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998.)
§ 4º O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garan- tias e impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribui- ções da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal.
Cabe ressaltar, ainda, que o alcance das regras previstas no art. 73 não se restringe ao TCU, aplicando-se também aos tribunais de contas estaduais e municipais. Isso ocorre em função do art. 75 da CRFB/1988: “As normas estabelecidas nesta Seção aplicam-se, no que couber, à organização, compo- sição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios”. Ou seja, as normas do art. 73 regulamentam efetivamente o funcionamento de um dos principais mecanismos de controle externo de toda a Administração Pública.
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Dada a sua importância e extensão de sua aplicação, é essencial que se compreendam as Propostas de Emenda à Constituição (PECs) que bus- cam alterar o art. 73 da CRFB/1988. Constituem propostas, de diversos matizes, objetivando reformar, de diferentes maneiras, os mecanismos de controle externo no Brasil. Foram, ao todo e coincidentemente, 73 PECs apresentadas desde a promulgação da Constituição, buscando alterar dife- rentes aspectos do art. 73.
A partir de uma análise detalhada sobre cada uma delas, foi possível identificar temas em comum e propostas semelhantes, presente em diver- sas das 73 PECs. Constituem aglomerados de propostas:
Tema Número de PECs
Criam novos órgãos 8
Mudam o processo de nomeação 20
Alteram os requisitos para nomeados 28 Preveem mandatos para os ministros 14 Mudam a composição dos tribunais 7 Extinguem os tribunais de contas 3
Como se pode observar, a previsão de novos requisitos para ministros e conselheiros de tribunais de contas é a proposta mais frequente das PECs apresentadas. E não é difícil entender o porquê disso.
Estudo realizado pela Transparência Brasil buscou identificar o perfil de ministros e conselheiros de tribunais de contas no país. O atendimento ao requisito de que tenham idoneidade moral e reputação ilibada foi co- locado em xeque pelos resultados da pesquisa. Entre 233 conselheiros em exercício nos 34 tribunais de contas do país,2 53 possuíam citações ou con- denações na Justiça e/ou nos tribunais de contas (23%).3 Não surpreende,
2 Além dos 26 Tribunais de Contas de Estados e do Tribunal de Contas do Distrito Federal, existem quatro Tribunais de Contas de Municípios dos Estados (Pará, Ceará, Goiás e Bahia), dois Tribunais de Contas do Município (Rio de Janeiro e São Paulo) e o Tribunal de Contas da União.
3 SAKAI, Juliana; PAIVA, Natália. Quem são os conselheiros dos tribunais de contas? Transparência Brasil, 2016, p. 1. Disponível em: <https://www.transparencia.org.br/downloads/publicacoes/TBrasil%20-%20Tribunais%20 de%20Contas%202016.pdf>. Acesso em: 15 set. 2018.
assim, que três das PECs apresentadas para alterar o art. 73 busquem intro- duzir requisitos para impedir o acesso, a estes cargos, de pessoas conde- nadas pela justiça. Todas as três foram apresentadas nos últimos seis anos, após a promulgação da Lei da Ficha Limpa – legislação que criou hipóteses de inelegibilidade com base em condenações prévias.
Em acréscimo, são poucos os casos em que o requisito de que con- selheiros tenham “idoneidade moral e reputação ilibada” constituiu fator capaz de objetivamente impedir que indivíduo ascendesse à condição de conselheiro de tribunal de contas. Um destes casos foi a suspensão da indi- cação de Fernando Ribeiro Toledo, pela Justiça de Alagoas, para o Tribunal de Cotas do Estado de Alagoas (TCE-AL), por ter sido condenado por im- probidade administrativa.4
Outro problema identificado pela Transparência Brasil é a politização dos tribunais de contas, já que o cargo de conselheiro é frequentemente ocupado por pessoas que detêm laços com os mesmos personagens (go- vernadores, secretários estaduais etc.) que são responsáveis por fiscalizar. A atuação autônoma e independente dos tribunais de contas é um pressu- posto para a eficácia do controle externo, no entanto, conforme apurado pela Transparência Brasil, 80% dos conselheiros haviam ocupado, ante- riormente, cargos eletivos ou de nomeação com destaque político. Além disso, 107 dos 233 conselheiros haviam exercido mandato como deputado estadual antes da nomeação para os cargos nos tribunais de contas.5
Algo tão deletério quanto a politização é a prática de nepotismo nos tribunais de contas. Nesse aspecto, a Transparência Brasil identificou re- lações de parentesco com políticos em 32% dos conselheiros.6 A PEC nº 24/2000 buscava endereçar justamente este problema.
As propostas de reforma constitucional que buscam endereçar estes problemas recorrem a diferentes instrumentos. De um lado, um número expressivo de PECs (16) propõem que o processo de nomeação seja subs- tituído por um concurso, com provas de conhecimento e títulos. De outro,
4 Decisão da 17ª Vara Cível de Maceió, de 19/12/2014, Processo nº 0735641-86.2014.8.02.0001.
5 SAKAI, Juliana; PAIVA, Natália. Quem são os conselheiros dos tribunais de contas? Transparência Brasil, 2016, p. 7. Disponível em: <https://www.transparencia.org.br/downloads/publicacoes/TBrasil%20-%20Tribunais%20 de%20Contas%202016.pdf>. Acesso em: 15 set. 2018.
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são muitas as PECs (8) que preveem uma espécie de quarentena, exigindo um intervalo mínimo de tempo entre o exercício de algum cargo político e a nomeação para o tribunal de contas.
Uma das principais garantias dos ministros e conselheiros da tribunais de contas também é ponto focal de diversas PECs: a vitaliciedade. Seguin- do o exemplo de um grande número de PECs que prevê mandatos com tempo limitado para ministros do STF, 10 PECs propõem que ministros e conselheiros exerçam mandatos não passíveis de recondução. Os períodos de mandato são variáveis, de 2 a 10 anos.
Além destes pequenos ajustes no processo de nomeação de ministros e conselheiros, há PECs com um escopo mais amplo de reforma no siste- ma de tribunais de contas. Três PECs pretendem extinguir os tribunais de contas como um todo, enquanto outras oito PECs criam novos órgãos para melhor organizar o seu funcionamento.
Entre estas últimas, merecem destaque as PECs nº 28/2007 e 22/2017, que buscam criar um Conselho Nacional dos Tribunais de Contas (CNTC). Inspirados nos Conselho Nacional de Justiça e Conselho Nacional do Mi- nistério Público (CNMP), o CNTC teria o papel de fiscalizar os tribunais de contas, além de uniformizar as suas práticas.
Outra proposta digna de nota é aquela incluída entre as Novas Me- didas contra a Corrupção. Adaptando a PEC nº 329/2013, ela engloba diversos dos temas mencionados, introduzindo novos requisitos para a nomeação de conselheiros, reduzindo a discricionariedade de governa- dores no processo de indicação e sujeitando conselheiros e membros do Ministério Público de Contas ao Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e ao CNMP, respectivamente.7
No cenário em que tribunais de contas passam a figurar com maior frequência nas páginas policiais – a Operação Ararath, que mostrou como um conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso (TCE-MT) vendeu sua cadeira por R$ 4 milhões,8 e a Operação O Quinto do Ouro,
7 Trata-se da medida nº 28, disponível em: <http://hdl.handle.net/10438/23949>. Acesso em: 9 set. 2018. 8 MACEDO, Fausto; COUTINHO, Mateus. PF aponta que cadeira de conselheiro do TCE de MT custou R$ 4 mi.
O Estado de S. Paulo, 31 mai. 2014. Disponível em: <https://politica.estadao.com.br/noticias/geral,pf-aponta-
que-cadeira-de-conselheiro-do-tce-de-mt-custou-r-4-mi,1503163>. Acesso em 15 set. 2018.
que prendeu cinco conselheiros do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ),9 são apenas os exemplos mais recentes –, ganha força as discussões sobre a reforma dos tribunais de contas. E é na linha das PECs já apresentadas ou, ao menos, em torno das propostas nelas contidas que estas discussões devem seguir nos próximos anos.
9 ESTADO DE S. PAULO. Operação O Quinto do Outro, da PF, prende conselheiros do TCE e leva Picciani para
depor. Rio de Janeiro, 29 mar. 2017. Disponível em: <https://politica.estadao.com.br/blogs/fausto-macedo/pf-