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Diversos são os atores envolvidos na prática internacional de assistência humanitária. Estados, agências especializadas intergovernamentais e organizações não governamentais trabalham de forma coordenada ou individualmente para levar socorro a vítimas de situações de emergência causadas por forças da natureza ou do homem.

No que diz respeito à atuação dos Estados no domínio humanitário, é cada vez maior o número de participantes. Na crise da Bósnia, em meados dos anos 1990, 16 governos ofereceram oficialmente auxílio. Na década seguinte, 92 países responderam ao desastre decorrente do tsunami no Oceano Índico (HARMER & COTTORRELL, 2005).

Aqueles que não pertencem ao “clube” de doadores, contudo, têm pouca oportunidade de influenciar o funcionamento da maquinaria humanitária (DONINI, 2007). Mesmo na ONU, a participação é reduzida dos países do “Sul”. Donini, que foi diretor do OCHA entre 1999 e 2002, argumenta: “We have a Peace-Building Commission, a Human Rights Council, but no Humanitarian Council” (DONINI, 2007). Assim, a ausência de um conselho politico em que se debatam as questões humanitárias diminui o poder decisório dos países emergentes e de menor desenvolvimento relativo.

As dificuldades enfrentadas na ONU, contudo, não impedem que países de fora de “clube” do Norte atuem de forma crescente no domínio da assistência humanitária internacional.

Os conceitos de doadores “tradicionais” e doadores “emergentes” estão, precipuamente, ligados à cooperação. Os autores que se debruçam sobre o assunto tendem a tratar da cooperação como um todo, sem analisar as diferentes modalidades.

No Brasil, a cooperação é subdividida em algumas modalidades. De acordo com o Levantamento Cooperação Brasileira para o Desenvolvimento Internacional: 2005-2009 são elencadas as modalidades: (i) assistência humanitária; (ii) bolsas de estudo para estrangeiros;

(iii) cooperação técnica, científica e tecnológica; (iv) contribuições a organizações internacionais e bancos regionais; (v) operações de paz, como mostra a TABELA 2.

Tabela 2. Modalidades de cooperação brasileira. MODALIDADE DEFINIÇÃO

Assistência Humanitária

Pagamentos ou doações destinadas a salvar vidas, aliviar o sofrimento e manter e proteger a dignidade da pessoa humana durante ou após a ocorrência de conflitos ou desastres naturais.

Bolsas de estudo para estrangeiros

Concessão de bolsas para nacionais de países recebendo qualquer tipo de educação, capacitação, treinamento ou aperfeiçoamento no Brasil ou no exterior.

Cooperação técnica, científica e tecnológica

Disponibilização a outros países em desenvolvimento as experiências e conhecimentos de instituições especializadas nacionais, com o objetivo de colaborar na promoção do progresso econômico e social de outros povos.

Contribuições a organizações

internacionais e bancos regionais

Contribuições regulares para OIs com personalidade jurídica de Direito Internacional Público e cujos tratados foram internados na ordem jurídica nacional.

Operações de paz Forças militares e policiais brasileiras destinadas à garantia dos direitos humanos, ao monitoramento de eleições, à reabilitação e desmobilização de soldados, ao aconselhamento sobre estabilização civil, ao recolhimento de armas da população civil, à desativação de minas terrestres dentre outros.

Fonte: IPEA.

Tratando de cooperação, de forma ampla, o mais antigo fórum que reúne Estados doadores, fora do âmbito da ONU, é o Development Assistance Committee (DAC), da OCDE. Desde que foi criado, foi-se forjando a visão de que eram os países ricos e industrializados que seriam os provedores naturais de assistência humanitária a países afetados por desastres (HARMER & COTTORRELL, 2005).

O DAC é composto por 22 membros. O grupo como um todo é responsável, em termos financeiros, pelo maior volume de cooperação. No entanto, isso não quer dizer que todos os países que fazem parte do DAC são os mais importantes doadores internacionais.

O conceito usado pelo grupo é de “official development assistance” (ODA). A ODA tem como objetivo o crescimento econômico e o bem-estar em países em desenvolvimento (OCDE, 2012). Essa modalidade de assistência foi definida em 1969, e depois refinada em 1972. Engloba doações e empréstimos a taxas mais baixas do que as de mercado (OCDE, 2008).

A assistência humanitária internacional é parte do ODA. Entre 2000 e 2009, essa modalidade foi contabilizou 8,7% do total empregado (DEVELOPMENT INITIATIVES, 2011).

A cooperação empreendida pela OCDE é alvo de críticas. Mencionam-se “weak targeting of aid, selfish aid motives, and insufficient coordination” (DREHER, NUNNENKAMP, & THIELE, 2011). Possivelmente a mais significativa das críticas seja a imposição de condicionalidades aos países receptores.

“Foreign aid from traditional DAC donors is often conditional. Poverty and humanitarian needs in recipient countries are just one factor shaping the allocation of DAC aid. Conditions attached to DAC aid, be it explicitly or implicitly, can take two forms: on the one hand, donors demand from recipients to provide economic or political support as a quid pro quo, e.g., by spending aid on goods and services from the donor country or by voting in line with it in international fora such as the United Nations. On the other hand, recipient countries are requested to pursue economic policies and establish governance structures that DAC donors deem necessary for their aid to be effective in promoting growth and reducing poverty.” (DREHER, NUNNENKAMP, & THIELE, 2011)

As condicionalidades são vistas como violação de soberania (GILPIN, 1987), prescrição forçada do consenso de Washington (WILLIAMSON, 1990) e imposição de práticas de boa governança, direitos humanos e instituições democráticas (GARTEN, 1997). Até recentemente, os países receptores tinham poucas opções de doadores, quadro que começa a se modificar com o surgimento dos chamados doadores “emergentes” (DREHER, NUNNENKAMP, & THIELE, 2011).

Os chamados doadores “emergentes”3 _{são países que começaram a participar mais}

ativamente como doadores de cooperação a partir do final do século XX e início do século XXI (WOODS, 2008). No geral, trata-se de Estados em desenvolvimento, como China e Índia.

Há poucas informações disponíveis sobre como agem os doadores “emergentes” na seara da cooperação. Do que é sabido, podem-se apresentar algumas características. No geral, são países que têm experimentado crescimento econômico significativo a partir do fim da Guerra Fira. A canalização da ajuda de forma bilateral tende a ser majoritária. Percebe-se, também, preferência por realizar ações em países vizinhos (HARMER & COTTORRELL, 2005). Esse grupo contribuiu com cerca de 6% da assistência humanitária global entre 2000 e 2008 (DEVELOPMENT INITIATIVES, 2009). No mais, tendem a não exigir condicionalidades dos receptores. Como os dados não estão completos, uma vez que os governos não disponibilizam informações precisas, sugere-se haver subestimação da participação total dos doadores “emergentes” (BINDER, MEIER, & STEETS, 2010).

No grupo de doadores “emergentes”, os países da Península Arábica, em especial a Arábia Saudita, são os que contribuem mais significativamente, como mostra a FIGURA 1.

3 _{Outras nomenclaturas existentes para doadores “emergentes” são: doadores “não-DAC”; “novos” doadores;} ou doadores “não-Ocidentais”.

Figura 1. Gráfico comparativo do volume de dólares empregados em atividades de assistência humanitária em 2009.

FONTE: Development Initiatives.