Sensitivity analysis

A construção de um modelo concorrencial é uma questão central na privatização de qualquer serviço público. É ele que define as áreas de concessão e o número de operadoras que vão adentrar no país ou em cada região. Tanto as consultoras financeiras Lehman Brothers e a Dresdner Kleinworth quanto a McKinsey desenvolveram propostas neste sentido. As consultoras financeiras desenvolveram dois modelos concorrenciais: um modelo nacional e um modelo regionalizado. Deve-se lembrar que, neste momento, os serviço móvel celular (Banda B) já estava privatizado, como mostrado no capítulo anterior.

No modelo nacional, a Telebrás seria separada da Embratel de modo que se consolidaria um duopólio de âmbito nacional. A Nova Telebrás se manteria prestando os serviços básicos e de telefonia móvel (Banda A), incorporando portanto as 27 empresas estatais, e passando a prestar o serviço de longa distância nacional e internacional. A Embratel, por sua vez, manteria a infraestrutura de serviços de longa distância nacional e internacional, mas também passaria a prestar serviços locais. O sistema estaria concorrencialmente protegido durante um ano, sendo aberto posteriormente aberto para novos entrantes. As consultoras consideraram este modelo inviável tendo em vista que ele ensejaria o investimento de um valor bastante elevado por parte de um só consórcio ou empresa. Conforme levantamento realizado pelas firmas, não havia muitos investidores de alta qualidade capazes de pagar um valor tão alto.

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139 _{“Art. 54. A contratação de obras e serviços de engenharia civil está sujeita ao procedimento das licitações} previsto em lei geral para a Administração Pública. Parágrafo único. Para os casos não previstos no caput, a Agência poderá utilizar procedimentos próprios de contratação, nas modalidades de consulta e pregão”.

Quadro 17: Modelo com três regiões

Fonte: Ministério das Comunicações/ Lehman Brothers/ Dresdner Kleinwort Beson

(1) Receita líquida da regido obtida pela soma das respectivas receitas líquidas de cada Tele individual (2) Número de linhas de telefonia fixa em serviço

(3) Número de linhas de serviço /100 habitantes (4) Dados para o Brasil em 1994 (USS)

No modelo regionalizado propunha-se a cisão da Telebrás em 3, 4 ou 5 holdings regionais (HR) que prestariam os serviços básicos e de telefonia móvel (Banda A) locais, além da Embratel que manteria seus operações exclusivas nos serviços de longa distância nacional e internacional. Com os novos entrantes tanto nas áreas regionais, quanto para competir com a Embratel nos serviços de longa distância, seria conformada uma estrutura de competição regional protegida por três anos, quando se daria a abertura. A regionalização foi considerada a melhor estratégia uma vez que conformaria provedores de serviços economicamente capazes de atrair a atenção dos parceiros estratégicos, consolidando um mercado com efetiva concorrência.

Contudo, a estrutura com cinco regiões, mais Embratel, foi considerada demasiado dividida e foi descartada considerando também o limitado número de investidores de alta qualidade. O modelo de quatro regiões era considerado capaz de criar empresas que atraíssem a atenção dos investidores, além de possibilitar uma maior uniformidade na aplicação do

aparato regulatório nas regiões posto que elas seriam socioeconomicamente mais semelhantes. O modelo com três regiões era visto como o melhor para maximizar as tensões de investimento entre os investidores de alta qualidade. Foi avaliado ainda que a variação entre três e quatro empresas não alteraria substancialmente o valor final da venda. O relatório assessorado pelas consultoras financeiras trazem, no anexo, o estudo de 17 possíveis modos de regionalização. Contudo, no corpo do texto são destacados dois possíveis modelos, com três e quatro regiões, sendo a principal diferença a consolidação do sul do país como uma região própria (ver quadros 17 e 18).

Os trabalhos da equipe da McKinsey, embora utilizando uma metodologia diferente e mais complexa, chegaram a uma conclusão parecida com a das consultoras financeiras no que diz respeito ao modelo de privatização. Inicialmente, foram construídos seis possíveis cenários (1, 1A, 2, 2A, 2B e 3). O modelo 3 era de abrangência nacional, nos moldes do primeiro modelo das consultoras financeiras; os demais eram baseados na regionalização entre 3 e 5 áreas, mais Embratel. No cenário 1, a Embratel continuaria atuando nos serviços de longa distância, contudo as prestadoras regionais poderiam fornecer o serviço de longa distância dentro de cada Estado, não ultrapassando a fronteira ainda que dentro de uma mesma região. Haveria apenas um novo entrante por região, assim como para os serviços de longa

Quadro 18: Modelo com quatro regiões

Fonte: Ministério das Comunicações/ Lehman Brothers/ Dresdner Kleinwort Beson

(1) Receita líquida da regido obtida pela soma das respectivas receitas líquidas de cada Tele individual (2) Número de linhas de telefonia fixa em serviço

(3) Número de linhas de serviço /100 habitantes (4) Dados para o Brasil em 1994 (USS)

distância, que cumpririam as mesmas obrigações que os incumbentes. O Cenário 1A, era o mesmo, mas diferenciava-se porque o número de novos entrantes por região não seria limitado e eles não cumpririam as mesmas obrigações que as incubents. A especificidade do Cenário 2 consistia no fato de que as operadoras regionais poderiam operar em longa distância de um Estado para o outro desde que dentro da mesma região. Seria mantida a mesma estrutura de duopólio regional e de longa distância que o modelo 1. No cenário 2A, o número de novos entrantes por região seria ilimitado e eles não teriam as mesmas obrigações que as incubents. No cenário 2B, os serviços foram delimitados de forma similar aos dois anteriores, mas um número ilimitado de novos entrantes poderiam fornecer qualquer serviços em qualquer região. Após o cumprimento dos requisitos de expansão da rede, as incumbents poderiam atuar nas demais regiões, tornando-se um mercado contestável.

Para selecionar o melhor cenário, a McKinsey preparou quatro perguntas e de acordo com as respostas e as argumentações apresentadas pela própria firma consultora, um ou mais cenários eram removidos. Restou assim o cenário 2 B, que correspondia as recomendações140. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

140 _{As perguntas e respostas eram: A. o mercado deve ser estruturado em regiões? Sim; B. O número de} concorrentes deve ser limitado? Não; C. Deve existir separação entre empresas locais e de longa distância? Deve existir competição entre elas? Sim; D. Os novos concorrentes devem estar sujeitos às mesmas limitações que as

Na verdade, tendo em vista que os questionamentos foram elaborados pela própria consultora com base em argumentos já definidos por ela, o modelo indicado já parecia escolhido. O modelo indicado resguardava algumas regiões do país (3 mais Embratel) para as incumbentes, mas abria totalmente o mercado para as novas entrantes. Assim, além de terem que cumprir metas definidas pelo governo, teriam que atuar em áreas restritas, enquanto as demais poderiam atuar livremente. Modelo que parece economicamente inviável. Mas, na lógica da McKinsey, não estabelecer limitações aos novos entrantes significava que eles teriam maior flexibilidade para “desenhar sua infraestrutura de rede e ajudá-los a atingir escala competitiva mais rapidamente”(MCKINSEY, 1997, p. 51) Além disso, eles teriam liberdade para oferecer serviços mais atrativos para alguns tipos de consumidores. Esta situação, embora com um maior número de operadores, seria mais fácil de regular “porque ao longo do tempo espera-se que o mercado atinja suficiente força para reduzir sensivelmente a intervenção regulatória necessária” (Idem, p. 49). Ao contrário, uma situação duopolistíca e regionalizada, na perspectiva da consultora, teria mais facilidade para capturar o órgão regulador, além de que a força de colusão da indústria exigiria uma maior esforço do ente regulador para evitar práticas anti-competitivas.

Quadro 19: Cenário 2B de desenvolvimento da concorrência

Fonte: Ministério das Comunicações/ Análise McKinsey

Embora, no primeiro momento dos trabalhos a McKinsey tenha defendido um modelo aberto de quatro regiões, mais Embratel, com entrada irrestrita de novos participantes. No seu relatório das “Diretrizes...” existe um cronograma alternativo ao calendário de evolução do cenário 2B, que simula a evolução do setor com expansão via duopólio, com prazos apropriados a realidade de cada região, com exceção dos serviços de longa distância. Foram elaboradas ainda duas possibilidades de regionalização em quatro regiões, mas elas não foram ratificadas no momento seguinte dos trabalhos.

Em 10 de setembro de 1997, a McKinsey apresentou ao governo quatro novas opções de regionalização sendo 3 áreas homogêneas, 3 áreas heterogêneas, 4 áreas homogêneas e 4 áreas heterogêneas (ver anexo A). As opções homogêneas agrupava estados

de uma ou duas regiões geográficas contíguas em 3 ou 4 regiões de concessão; e as soluções heterogêneas mesclavam estados sem se preocupar em manter estados de uma mesmo região geográfica na mesma área de concessão. As consultoras financeiras defenderam a opção de 4 regiões heterogêneas e a McKinsey preferia a estratégia de 4 regiões homogêneas. Como nas reuniões que se seguiram todas as consultoras passaram a trabalhar com o modelo de 3 áreas heterogêneas, percebeu-se que após a discussão com a equipe do governo ficou definida esta opção em detrimento das demais. Havia uma preocupação por parte do Ministério das Comunicações com a região centro-norte do país pela sua baixa atratividade econômica. A opção de 3 regiões heterogêneas acoplava a maior parte dos estados da região norte, com os estados do nordeste, mais Rio de Janeiro e Espírito Santo na Região I; Acre, Rondônia, Tocantins somados aos estados do Centro-Oeste e do Sul do país conformavam a Região II, e São Paulo correspondia a Região III. A separação da Embratel como uma Região autônoma era consenso desde o início das discussões. Este foi o modelo adotado e estabelecido no Plano Geral de Outorgas.

Assim, ficou estabelecido que o Sistema Telebrás seria dividido em 3 incumbents, mais Embratel, que sofreriam concorrência de um novo entrante em suas respectivas regiões por um período de três anos. As incumbents, caso cumprissem as metas de universalização, estariam liberadas após o mesmo período, o que veio a se concretizar. Caso não tivessem cumprido, elas teriam que esperar até 31 de dezembro de 2005.

Uma outra questão que foi redefinida neste segundo momento dos trabalhos das firmas de consultoria foi a venda da Banda A em separado. Nos relatórios das “Diretrizes...” elas aparecem sempre como dentro das regiões de concessão previstas apara o serviço básico. Contudo, percebeu-se, diante da regulamentação vigente141, que seria mais interessante separá-las para a venda ainda que essa não fosse a melhor estratégia econômica. A cisão era importante porque a telefonia fixa seria prestada sob regime público e essencial e a telefonia móvel estava submetida ao regime privado.

A possibilidade das teles regionais controlar empresas de Banda A poderia criar conflitos com as companhias da Banda B. Por outro lado, as venda em separado da venda representaria uma redução do interesse dos investidores, consequentes limitação da demanda e redução dos valores de venda destas operadoras. Para tentar maximizar o valor, as consultorias financeiras (neste momento já com a participação da Arthur Andersen nos !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

141

Lei Mínima, Norma Geral de Telecomunicações (NGT) 20/96, e as determinações da Securities and

Exchange Commission (SEC) e da New York Stock Exchange (Nyse) para os American Depositary Receipts

trabalhos) recomendaram ao governo que permitisse que investidores estratégicos fizessem ofertas isoladas ou conjuntas para as Holdings Regionais e empresas de Banda A, além a Embratel respeitando os limites impostos pela legislação. Solução que foi adotada. As consultoras financeiras apontaram ainda que as 26 companhias de telefonia Banda A deveriam ser transformadas em 9 empresas dispostas em áreas similares. Entretanto, o governo decidiu transformá-las em oito empresas dispostas em regiões similares as da Banda A para fomentar a concorrência.

Quadro 20: Opção 3 áreas heterogêneas

Fonte: McKinsey & CO

1 Os números incluem STB e as empresas privadas; 2 Estimado; 3 Projeção para 2003 baseada no PASTE, assumindo que 10% das linhas instaladas não estão em serviço; 4 Diz respeito às receitas líquidas totais locais e longa distância da área, não inclui receitas de interconexão; 5 Antes de investimento econômico.

Ao se analisar o processo decisório da modelização e divisão do Sistema Telebrás para a privatização, percebe-se que a principal preocupação do governo e das firmas de consultoria era agrupar as telecomunicações de um modo a maximizar o valor da venda. Contudo, tinha-se que enfrentar o problema das diferenças econômico-sociais entre as regiões do Brasil, aspecto que impactava diretamente na atração dos chamados parceiros estratégicos. A solução encontrada foi reduzir o número de regiões sugeridas pelas consultoras de 4 para 3, aglutinando as regiões menos desenvolvidas com o intuito de aproximá-las dos indicadores econômicos das regiões sul e, sobretudo, de São Paulo, que foi o parâmetro utilizado para a construção das demais regiões. Tanto as consultoras financeiras, como a McKinsey

propuseram modelos (ver anexo A) que separavam as regiões norte e nordeste do país, o que agravaria ainda mais a atração de capitais para as regiões142. Contudo, o encaminhamento dado pelo governo persistia não solucionando o problema das disparidades regionais. Na época, o PIB per capita de São Paulo (5,4) sozinho representava 81,8% dos PIBs per capita das duas outras regiões somados (6,6), acompanhando o nível de desenvolvimento econômico. As diferenças eram refletidas também em outros indicadores, como no número de terminais instalados e no fluxo de caixa.

Assim, a escolha política deste modelo representou a separação das regiões mais ricas das mais pobres. Em um dos cenários idealizados pelas consultoras financeiras foram reunidas em uma mesma região uma parte do norte, o centro-oeste e São Paulo. Contudo, a hipótese foi abandonada porque percebeu-se que a disparidade no desenvolvimento do mercado e da concorrência nas duas regiões (São Paulo e as demais) trariam problemas para a empresa compradora, uma vez que ela teria que atuar com diferentes estratégias de mercado nas duas regiões. Ao invés de repassar ao mercado o gerenciamento das diferenças regionais, preferiu-se então correr o risco do desinteresse pelas regiões menos desenvolvidas a adotar um modelo que buscasse valorizá-las. Na verdade, a preocupação central era não desvalorizar a região de São Paulo. A junção desta com Norte e Nordeste poderia rebaixar o preço de venda, pois o consórcio vencedor teria que cumprir maiores metas de universalização e atuar em estados com menor capacidade de consumo.

Decidido o modelo de outorgas, o processo de licitação foi iniciado em maio de 1998 com a abertura das salas de informação (data rooms), onde os interessados poderiam obter as informações necessárias às formulações das propostas. A venda foi realizada adotando o critério da oferta em leilão, desde que a empresa ou consórcio proponente tivesse passado pelo processo de habilitação jurídica, econômica e técnica conforme definido no Edital MC/BNDES n. 1/98. Uma parte minoritária da ações foi vendida por leilão público especial ao empregados e ex-empregados aposentados. As ofertas poderiam ser feitas individualmente por empresa ou em consórcios, sendo que o edital determinava que um acionista com mais de 20% do capital total de um consórcio não poderia adquirir mais de uma operadora de cada grupo. Tampouco poderia o mesmo consórcio comprar uma empresa de telefonia móvel e fixa na mesma região. Isto significa que um acionista com mais de 20% do capital votante de um consórcio “poderia comprar, no máximo, três companhias do Sistema Telebrás: um de telefonia fixa ou de longa distância, e duas companhias de telefonia celular, sendo uma com !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

maior e outra com menor atratividade do mercado” (MARTINS, 1999, p. 74).

O leilão aconteceu no dia 29 de julho na Bolsa de Valores do Rio de Janeiro. Na perspectiva do governo a realização do leilão foi um sucesso, uma vez que aconteceu de forma ágil e organizada, com a venda de todas as regiões com um ágio total de 64%, alcançando o valor de R$ 22,057 bilhões. Ou seja, R$ 8,587 bilhões acima do valor mínimo estabelecido pelo governo (R$ 13,470). Veja o resultado do leilão nos quadros a seguir:

Quadro 21: Privatização do Serviço de Telefonia Fixo Comutado por Região – em bilhões (R$)

Fonte: Elaborada a partir de MARTINS (1999); PRATA, BEIRÃO & TOMIOKA (1999); BOLAÑO (2003).

Empresa Preço Mínimo Preço Pago Ágio (%) Consórcio Vencedor Consórcio Concorrentes Tele Norte Leste (Região I) 3,400 3,430 1,00 Telemar (Andrade Gutierrez, Inepar, Sul América Seguros, Funcef, Macal e Aliança Bahia) Telecom Italia; Telefonica S.A.; BR Telecom. Tele Centro Sul (Região II) 1,950 2,070 6,15 Opportunity/ Telecom Itália (Telecom Itália, Solpart e Techold) Telefonica S.A.; Iberdrola e Bilbao Vizcaya; Bell South e Safra; Br Telecom e Telecom Italia Telesp (Região III) 3,520 5,780 64,29 Telefónica de España (Telefónica de España, Portugal Telecom, Iberdrola, Banco Bilbao Vizcaya e RBS Telefonica S.A., Iberdrola e Bilbao Vizcaya; Bell South e Safra; Br Telecom; Telecom Italia e Globopar/Bradesco Embratel (Região IV) 1,800 2,650 47,22 MCI Sprint

Quadro 22: Privatização do Serviço de Telefonia Móvel Celular por Área – em bilhões (R$) Empresa Preço Mínimo Preço Pago Ágio (%)

Consórcio Vencedor Consórcio Concorrentes Telesp

Celular

1,100 3,580 226,18 Portugal Telecom Italia Telecom; Telefonica S.A.; TIW; France Telecom; Southwestern Bell; Britsh Telecom; Air Touch; Opportunity; Cowan. Telemig Celular 0,230 0,756 228,70 TIW/ Opportunity (Telesystem, Fundos de Pensão, Opportunity e Outros) Algar; Telepart Participações. Tele Celular Sul 0,230 0,700 204,00 UGB Participações e Telecom Italia (Globopar/Bradesco e Telecom Itália)

Air touch; Telecom Italia; France Telecom. Tele Centro Oeste Celular

0,230 0,440 91,30 Splice France Telecom;

Telesim. Tele Norte Celular 0,090 0,188 108,90 TIW/ Opportunity (Telesystem, Fundos de Pensão, Opportunity e Outros) _ Tele Nordeste Celular 0,225 0,660 193,30 UGB Participações e Telecom Italia (Globopar/Bradesco e Telecom Itália) Vectra Empreendimentos; Telepar Participações; Opportunity; Air Touch Netherland. Tele Sudeste Celular

0,570 1,360 138,60 Telefonica S.A.e Iberdrola (Telefónica, Iberdrola, Itochu, NTT Bell South; Telecom Italia; NTT; Andrade Gutierrez. Tele Leste Celular 0,125 0,428 242,40 Telefónica de España e Iberdrola Bell Canadá; France Telecom; Air Touch; Opportunity;

Cowan.

Fonte: Elaborada a partir de MARTINS (1999); PRATA, BEIRÃO & TOMIOKA (1999); BOLAÑO (2003).

A surpresa do processo foi a compra da Telesp pela Telefónica. Aquela era considerada pelo então presidente do Grupo la joya de la corona e foi adquirida por uma “cartada” de última hora dada pelos sócios da empresa espanhola em detrimento dos interesses dos seus próprios parceiros de consórcio. Momentos antes de entregar sua proposta, o Grupo espanhol decidiu dar um lance para adquirir a Telesp e não a Tele Centro Sul, surpreendendo seu parceiros de consórcio do Grupo RBS, vinculado à Globo. Esta, em parceria com a Telecom Itália, ficou com a Tele Nordeste Celular e a Tele Celular Sul (Banda A), aquém do planejado. Globo e RBS haviam acordado que a RBS se concentraria na região sul, enquanto a Globo arremataria a Telesp. “Surpreendidos com o lance de última hora da Telefónica, a Globo perde a Telesp e a RBS fica impossibilitada de concorrer para outra área” (BOLAÑO, 2003, p. 23). Havia a previsão de que a Telefónica daria o seu lance sobre a Tele Centro Sul, uma vez que tinha acabado de adquirir do governo gaúcho a maior fatia acionária da Companhia Riograndense de Telecomunicações (CRT). A mudança estratégica, impactou politicamente na compra das demais regiões.

O vazamento das conversas feitas por telefone entre o então Ministro das Comunicações, Luiz Carlos Mendonça de Barros, sua equipe, e os proponentes do consórcio Telemar (Banco Opportunity/ Telecom Itália), indicava que a este interessava adquirir a Tele Norte Leste e não a Tele Centro Sul. A baixa atração econômica da região levou o governo a articular com investidores nacionais uma estratégia, criando-se o consórcio Telemar. A ideia inicial era que o surgimento de um consórcio interessado pela região atiraria novos concorrentes, ampliando o valor do ágio, o que não se mostrou factível. Assim, o único consórcio que concorreu para a Tele Norte Leste foi o Telemar, que o adquiriu um ágio de 1%. Alegando que o consórcio Telemar tenderia a seguir a lógica de investidor financeiro um vez que em sua composição não havia nenhuma empresa de telefonia, uma semana após o leilão, o BNDES anunciou a compra de 25% das ações. Somados os 19,9% dos fundos de pensão (Banco do Brasil e Caixa) e os 10% pertencentes a duas seguradoras do Banco do Brasil (Aliança Brasil e Brasil Veículos), o Estado brasileiro passou a ser novamente dono da Tele Norte Leste, contra os 45,1% em propriedade da Andrade Gutierrez, Inepar e Macal, que tiveram suas participações financiadas também pelo BNDES.

concorrência em suas respectivas regiões, mesmo antes de concluir a primeira etapa, o governo deu início à organização da licitação para a entrada das segundas prestadoras concorrentes nas quatro regiões do STFC que criariam assim o duopólio por região, como previsto no modelo de outorgas. O leilão foi iniciado em janeiro de 1999 e, de acordo com Martins (1999), não atendeu as expectativas do governo, sendo considerado um fracasso.