Logo após a aprovação da Emenda Constitucional n. 8/95, o Ministério das Comunicações realizou um Acordo Administrativo de Cooperação Técnica com a UIT visando “a obtenção de apoio técnico e metodológico com vistas à modernização do setor de telecomunicações”. De acordo com o Informe número 2 do Ministério das Comunicações126, a viabilidade jurídica do acordo estava pautada no inciso II, do artigo 25 da Lei de Licitações (Lei 8.666/93), que garante a inexigibilidade de licitação em caso de inviabilidade de competição para a contratação de serviços técnicos, de natureza singular127. Contudo, no início de 1996, verificou-se que o acordo administrativo não era o melhor instrumento para os fins almejados, de modo que, em junho daquele mesmo ano, o acordo foi revogado e estabelecido um Termo de Cooperação entre o Governo Brasileiro e a UIT (UIT N. 9- BRA/95/05). Dessa vez, o documento estava fundamentado no Acordo Básico de Assistência Técnica entre o Brasil e a ONU, suas agências especializadas e a Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA), de 29 de dezembro de 1964, e no Acordo entre Governo Brasileiro e a UIT, de 8 de outubro de 1991. O Termo foi assinado em 14 de junho de 1996 pela Agência Brasileira de Cooperação (ABC) do Ministério das Relações Exteriores.
O Termo de Cooperação previa o pagamento de US$ 5.106,250 a UIT para que esta prestasse ao Ministério das Comunicações “apoio técnico e metodológico, com vistas à realização dos estudos necessários à modernização do Setor de Telecomunicações”. À UIT coube selecionar e contratar especialistas e consultores em acordo com “as normas e procedimentos administrativos e financeiros internacionais pertinentes, mediante prévia consulta ao Ministério e à ABC”. A UIT também poderia, em acordo com disponibilidade da instituição, cooperar com especialistas do seu quadro de pessoal. A entidade também tinha o papel de participar do acompanhamento e da avaliação dos trabalhos executados. Para prestar esse trabalho, foi pago à UIT uma “taxa administrativa” no valor de 7,5% do total do contrato, ou seja, US$ 356,250, já inclusos no valor final do termo. O prazo do documento era de três !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
126 Em janeiro de 1998, o Ministério das Comunicações divulgou uma série de informes oficiais tratando dos temas e ações relacionados à privatização.
127 Lei 8.666/93. Artigo 25 – “É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial: II - para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação”.
“Artigo 13 - Para os fins desta Lei, consideram-se serviços técnicos profissionais especializados os trabalhos relativos a:
anos, ficando determinado que a UIT prestaria contas anualmente ao Ministério das Comunicações, bem como enviaria um relatório financeiro final após 60 dias do fim do acordo.
Ao Ministério das Comunicações cabia dar o aval final aos consultores propostos pela UIT, elaborar e definir cada plano de trabalho, seus prazos e objetivos, além de prover instalações parar as equipes de trabalho. O Ministério foi encarregado ainda de elaborar um Documento de Projeto e Planos de Trabalho a serem assinados também pelo governo brasileiro e pelo organismo internacional. Nesses documentos o Ministério descreveu as tarefas a serem realizadas e o cronograma de trabalho. Entre os produtos previstos para serem desenvolvidos pelos firmas de consultoria estavam:
a) Modelo econômico: Desenvolvimento de um modelo econômico que sustente o desenho do projeto da nova lei geral de telecomunicações e de sua correspondente exposição de motivos, e que sirva para orientar as decisões relativas à adequação do Sistema TELEBRÁS ao novo cenário competitivo que se avizinha;
b) Projeto de lei: Documento a ser encaminhado ao Congresso Nacional, como proposta do Poder Executivo, visando atender ao dispositivo constitucional que estabelece que "Compete à União explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais";
c) Regulamento da lei: Proposta de Decreto e da correspondente Exposição de Motivos para regulamentar a lei mencionada no item anterior e torná-la aplicável, associada a um determinado conjunto de documentos normativos de menor hierarquia (por exemplo, Portarias ministeriais) operacionalizando as primeiras decisões;
d) Interconexão: A partir das regras básicas estabelecidas na Lei, definição dos critérios e procedimentos básicos para interconexão de redes dos diversos provedores de serviços, especialmente na fase inicial, em que se terá os novos operadores entrando num mercado até então dominado pelas empresas antes monopolistas. Essa regulamentação abrangerá tanto aspectos técnicos (conectividade, interoperabilidade, numeração, etc.) como principalmente comerciais (custos de interconexão). Nesse último particular, ela deverá considerar também, caso essa não seja uma obrigação de todos os operadores, a questão do provimento do serviço universal;
e) Implantação do órgão regulador: Definição da estrutura organizacional, do regimento interno, do quadro de pessoal, da política de pessoal, do orçamento e demais aspectos necessários à constituição do órgão regulador e sua implantação física propriamente dita. Inclui-se aqui a definição de uma estrutura mínima de fiscalização, necessária para o momento inicial da abertura do mercado à competição;
f) Preparação do Sistema TELEBRÁS para atuar em ambiente de competição: Avaliação da legislação e dispositivos regulamentares que cerceiam a atuação do Sistema TELEBRÁS do ponto de vista empresarial, reduzindo assim suas possibilidades de competição com empresas privadas; avaliação das possibilidades de remoção desse cerceamento. Definição do futuro desejado para o Sistema TELEBRÁS, especificamente no tocante à sua manutenção como sistema empresarial, estatal ou privatizado, ou a sua fragmentação. Avaliação da organização empresarial do STB e da conveniência de redefinição das áreas de
concessão. Avaliação da viabilidade econômica, financeira e técnica de novas áreas de concessão; estudo de critérios societários, administrativos e financeiros para a reorganização empresarial do STB em função das novas áreas de concessão, incluindo cronograma de implementação. Estratégia para um programa de privatização do Sistema TELEBRÁS ou das empresas operadoras reorganizadas, incluindo os aspectos societários, econômicos, financeiros e estratégicos. Definição do papel da TELEBRÁS, da EMBRATEL e do CPqD no novo cenário;
g) Cronograma para introduzir a competição na prestação dos serviços: Formulação de uma estratégia para a introdução da competição na prestação de serviços de telecomunicações, considerando aspectos geográficos, técnicos, econômicos e financeiros. Essa estratégia deverá contemplar a abertura inicial dos setores de telefonia celular, comunicação de dados, serviços via satélite e serviços de valor adicionado em geral, ampliando-se gradativamente até alcançar os serviços básicos. Deverá ser considerada também a possibilidade da abertura do mercado de telefonia local, através do aproveitamento de alternativas tecnológicas, como forma de canalizar os investimentos para o atendimento a curto prazo da demanda por serviços básicos (DOCUMENTO DE PROJETO, Anexo ao UIT N. 9-
BRA/95/05).
Os trabalhos foram desenvolvidos por firmas multinacionais de consultoria e algumas nacionais. As consultoras internacionais foram convocadas para dar suporte nos seguintes pontos: desenvolvimento do modelo econômico que daria sustentação à proposta de reforma estrutural do setor; análise do impacto potencial das disposições da nova lei de telecomunicações sobre a oferta e a demanda, utilizando o modelo econômico citado; análise das alternativas possíveis para adequação do Sistema TELEBRÁS ao novo contexto econômico-institucional; e a modelização da privatização das empresas estatais de telecomunicações. As consultorias nacionais integraram os grupos de trabalho para dar cobertura nos seguintes assuntos: análise do marco jurídico do setor de telecomunicações; estruturação do órgão regulador; implementação de uma estrutura mínima de fiscalização; regulamentação para interconexão de redes; e reorganização empresarial do Sistema TELEBRÁS. De modo geral, estas assumiram o papel de adequar as propostas e decisões ao regulamento jurídico brasileiro. As equipes de trabalho eram coordenadas por técnicos indicados pelo Ministério das Comunicações.
O Informe n. 2 afirma que as firmas de consultoria foram contratadas pela UIT seguindo “procedimentos internos de licitação e contratação” da entidade. Segundo Lima (1998), na interpretação do MiniCom, não havia exigência de licitação por se tratar da contratação de serviços técnicos com profissionais ou empresas especializadas. O fato é que o Termo de cooperação não trata de licitação, ao menos como é definido na legislação
brasileira128, afirmando apenas que a UIT selecionou os consultores seguindo “as normas e procedimentos administrativos e financeiros internacionais pertinentes”, cabendo ao governo brasileiro aprovar os selecionados. As firmas contratadas não poderiam ter vínculo jurídico com o Ministério.
A mudança de Acordo de Cooperação para Termo de Cooperação evidenciou a necessidade de contratar as firmas consultoras fugindo dos padrões nacionais de licitação e de prevenir o governo de futuros questionamentos jurídicos. O primeiro tinha um caráter administrativo e era ato unilateral decidido entre as duas partes, governo brasileiro e UIT, não apresentando justificativa regulamentar. Para a respaldar o Termo de Cooperação, o governo recorreu a antigos e genéricos acordos internacionais de cooperação técnica por meio do Ministério das Relações Exteriores. O fato é que à UIT deveria ser dado o poder de contratar as firmas multinacionais de consultoria mais adequadas ao projeto político de abertura dos serviços de telecomunicações ao capital estrangeiro. A ideia do governo era contratar firmas consultoras capazes de atrair grandes investidores e empresas, sobretudo, aquelas com experiência no gerenciamento do setor de telecomunicações. A chancela da UIT, por meio das firmas multinacionais de consultoria de sua confiança, representou para os investidores internacionais a capacidade de ter informações seguras sobre o processo de privatização. Como analisado anteriormente, a capacidade de trânsito das consultoras por diversos setores, seu acesso privilegiado às informações de diversas empresas, o estreito laço com o capital financeiro e o papel que assumiram no processo mundial de reestruturação capitalista pós- 1970, tornavam-nas atores confiáveis para sinalizar ao capital internacional as verdadeiras intenções do governo brasileiro, bem como significam a implantação de um modelo que estivesse de acordo com os poderes hegemônicos presentes na UIT naquele momento.
Além disso, Lima (1998) destaca que um estudo realizado pela OMC já havia identificado o Brasil como o país em desenvolvimento que naquele momento oferecia mais oportunidade de lucro no setor. A criação da OMC, em substituição ao GATT, foi marcada pelo estabelecimento de um marco jurídico internacional que dava aquela poderes semelhantes a outras organizações internacionais, como o FMI e o Banco Mundial. Signatário do Acordo Geral sobre Comércio de Serviços (GATS), realizado no encontro do GATT/OMC !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
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Na época, a Lei de Licitações (Lei 8.666/93) afirmava : : “Art. 3 A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos”. A redação deste artigo foi alterada em 2010.
de Marrakesh, em abril de 1994, “o Governo brasileiro seguiu sofrendo fortes pressões internacionais para fazer uma ‘boa oferta’ ao acordo específico das telecomunicações” (Idem, p. 127). O GATS implicava em acordos estruturais e agendas de comprometimento para todos os países membros. O Anexo III do documento previa que um acordo internacional sobre os serviços de telecomunicações deveria ser formulado até 30 de abril de 1996. Contudo, alguns impasses impostos pelos EUA, que queriam restringir a abertura ao seu mercado de satélites e a entrada de capitais estrangeiros no seu mercado de longa distância, o acordo não foi finalizado no prazo previsto. Apenas em fevereiro de 1997, foi decidido os termos finais do acordo e prorrogado o prazo para aceitação e implementação. Ficavam estabelecidas as diretrizes para a abertura dos mercados de telecomunicações. Nas palavras do então presidente da OMC, Renato Ruggiero, o documento dava “segurança e estabilidade aos mercados”129. Ao final, os EUA decidiram abrir mão das medidas protecionistas e ameaçaram não assinar o acordo caso os demais países também não assumissem tais garantias de abertura. Na ocasião, o Brasil comprometeu-se a aumentar o limite da participação do capital estrangeiro nos serviços de telefonia móvel e transmissão por satélite, até então restrito ao teto de 49%. Além disso, ficou previsto que um ano após a sanção da LGT, o país apresentaria propostas de abertura para a telefonia básica. Os comprometimentos foram sendo reformulados e ampliados ao longo dos meses seguintes e, ao final do processo de privatização, o governo brasileiro permitiu a abertura total do setor ao capital estrangeiro.
Em julho de 1996, as firmas multinacionais e nacionais de consultoria selecionadas assinaram os contratos com a UIT e iniciaram os trabalhos na sede do Ministério das Comunicações, em Brasília. As firmas contratadas e respectivos produtos foram os seguintes:
• McKinsey & Co. – desenvolvimento de um modelo econômico para o setor das telecomunicações;
• Consórcio Lehman Brothers/ Dresdner Kleinwort Benson – assessoria financeira para o desenvolvimento das disposições sobre a privatização do Sistema Telebrás que deveriam ser incorporadas ao texto da LGT;
• Escritório Sundfeld Advogados – assessoria para a organização dos serviços, a criação do órgão regulador e redação do projeto de lei;
• Escritório Motta, Fernandes Rocha & Associados Advogados – assessoria na redação da parte da LGT sobre privatização
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O desenvolvimento dos trabalhos foi realizado em quatro equipes formadas entre os consultores e técnicos do alto escalão do Minicom. Dessa forma, as contribuições “poderiam ser melhor absorvidas ao longo do trabalho; as empresas tiveram a chance de conhecer de forma mais aprofundada todas as particularidades do sistema brasileiro de comunicações e a transferência de conhecimento pôde se dar de forma completa” (PRATA, BEIRÃO, TOMIOKA, 1999, p. 358). Esta primeira etapa foi realizada entre julho e novembro de 1996. As equipes trabalhavam na sede do Ministério e faziam apresentações periódicas com as principais propostas e resultados do seus trabalhos, elas foram organizadas da seguinte maneira:
Quadro 7: Equipes de Trabalho - Consultorias
Equipe Coordenador de Equipe Consultores Técnicos do Ministério das Comunicações I
Ércio Alberto Zilli - Assessor Especial do Ministério
McKinsey & Company
Alejandra Herrera Diône Craveiro P. Silva
II Benjamin Sankievicz – Assessor do Ministro
Lehman Brother/ Dresdner Kleinwort Benson
Motta, Fernandes Rocha & Associados Advogados
Diône Craveiro P. Silva Ércio Alberto Zilli Jonas de Oliveira Júnior Raimunda Nonata Pires Reinaldo Acírio de Oliveira
III Mario Leonel Neto – Secretario de Serviços de Comunicações
Carlos Ari Sundfeld - Escritório Sundfeld Advogados
Márcio Cammarosano - Escritório Sundfeld Advogados
Rosolea Miranda Folgosi - Escritório Sundfeld Advogados
Alejandra Herrera Paulo Roberto de
Consuelo Madalena Portolan Eduardo de Faria Pereira
IV Juarez M. Quadros do Nascimento – Secretário de Fiscalização e Outorga
Sávio Pinheiro – Consultor independente
Alexandre Antônio de Souza Edilson Ribeiro dos Santos Esmeralda Eudóxia Teixeira de Castro
Jarbas José Valente
Fonte: Elaboração própria
Cerca de cinco meses após o encaminhamento do Projeto de Lei ao Congresso Nacional, o Ministério das Comunicações estendeu o Termo de Cooperação com a UIT para que as consultorias continuassem trabalhando no processo de implementação da LGT e da Anatel. Mais um vez, a seleção foi feita por intermédio da UIT entre junho e julho do mesmo ano. Os contratos tinham como base o desenvolvimento dos serviços adicionais necessários. Os gastos com consultoria aumentaram para cerca de 16,6 milhões de dólares, ou seja, foram triplicados. Segundo Lima (1998), a assinatura do Termo Aditivo de Cooperação gerou
críticas da oposição no Congresso Nacional. A bancada de oposição, então comandada pelo PT, PCdoB e PDT, solicitou explicações ao Relator da Comissão Especial de Telecomunicações, Alberto Goldman (PMDB-SP), mas ele não as tinha. O Ministério das Comunicações enviou uma nota técnica explicando que o Aditivo já tinha sido assinado e os recursos já haviam sido comprometidos e os contratados renovados, mesmo sem ter tido participação do Congresso Nacional130.
A esquematização desta segunda parte dos trabalhos das consultoras foi feita da seguinte maneira:
Quadro 8: Serviços e produtos do Termo Aditivo de Cooperação Brasil -UIT para a reforma do Sistema Telebrás
Serviço Firmas de Consultoria Objetivos Produtos
Serviço I McKinsey & Co.
Assessoria na estruturação do órgão regulador e no desenvolvimento de aspectos fundamentais da nova regulamentação 1. Regulamento da Agência Nacional de Telecomunicações; 2. Regimento Interno da ANATEL; 3. regulamento de licitações da ANATEL; 4. Plano Geral de Outorgas; 5. Plano Geral de Metas de Universalização; 6. Regulamento de Interconexão. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 130
No dia da votação da LGT no Congresso o Deputado Sérgio Miranda (PCdoB MG), salientou os motivos pelos quais votaria contra o projeto: “São três as razões que nos levam a votar “não”: consideramos que a forma de contratar consultorias no Exterior pode ser uma burla à Lei n. 8.666/93, que exige licitação. O segundo aspecto é que nós consideramos que transferir para uma agência internacional, mesmo sendo um órgão da ONU, a definição da forma de contratação dessas consultorias é uma abdicação de nossa soberania. O terceiro aspecto são os valores envolvidos. Achamos excessivos os valores envolvidos na contratação dessas consultorias” (ATAS da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização da Câmara dos Deputados, esp. dias 03 (número 1089/97) e 10/12/1997 (número 1123/97) APUD LIMA, 1998)
Serviço II Consórcio Telebrasil