DEL I DEPARTEMENTENES FINANSIERING OG ORGANISERING
4 DEPARTEMENTENES PROSJEKTINNSATS
6.2 Sektorprinsippet og departementenes FoU-engasjement
Os conselhos de controles de políticas públicas são novos espaços de participação social, nos
quais, a sociedade civil possui uma participação ativa forte. Eles representam a modalidade de
participação institucional mais difundida no Brasil. Seu objetivo principal é democratização da gestão das
políticas públicas, assim como o controle social da sociedade civil sobre os governos. Consoante Gonh
(2001, p.7), os conselhos são “canais de participação que articulam representantes da população e
membros do poder público estatal em práticas que dizem respeito à gestão de bens públicos”. Sobre a
criação no Brasil, assim, se manifestou Ribeiro e Faria:
A criação desses espaços baseou-se na crença de que eles impulsionariam a democratização das relações sociais e dos processos políticos e, simultaneamente, proporcionariam maior eficácia à gestão das políticas públicas. O potencial democratizante dessas instituições estava diretamente relacionado à capacidade inclusiva desses espaços uma vez que deveriam promover e abrigar a participação de novos atores e novas temáticas. Uma composição diversificada possibilitaria, assim, múltiplas perspectivas e a presença de negociação entre elas, em especial, as dos grupos historicamente excluídos e em situação de vulnerabilidade. (RIBEIRO; FARIA, 2011, p. 270).
De acordo com Moroni (2009, p.112), a participação é um processo educativo-político. Político, no
sentido, de divisão do poder e a interferência nas decisões políticas. No sentido educativo é a
possibilidade de exercer a educação cidadã, através da formulação de propostas e debates com a finalidade
de chegar às decisões. Nessa seara, as decisões nos conselhos de políticas públicas são bens públicos,
visto que são indivisíveis em relação às pessoas favorecidas e tratam de temas variados (BORBA, 2011,
p.71).
A democracia participativa tem como objetivo a universalização da cidadania, por isso os
conselhos são normalmente órgãos paritários, criados por lei própria. Em alguns casos, sua criação é
obrigatória, pois condiciona o repasse dos recursos públicos. Suas funções poderão ser consultiva,
deliberativa ou de controle.
Registra-se a existência de conselhos de políticas públicas desde 1822, com a criação do Conselho
de Estado, que conciliava os interesses das elites políticas e econômicas. Em 1920, foram criadas as
Caixas de Aposentadoria e Pensão-CAP’s-, órgãos colegiados na área previdenciária, em que mediante
contribuição dos empregadores, dos trabalhadores, e do Estado, assegurava-se aposentadoria aos
empregados e pensão aos dependentes.
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Em 1930, foram criados outros conselhos que possuíam funções consultivas, a saber: Conselho
Nacional de Educação (1930),Conselho Nacional de Saúde (1937), Conselho Nacional de Serviço
Social(1938). Na década de 1970 e 1980, os governos municipais começaram a criar conselhos
comunitários e a sociedade civil começou a criar os governos populares. (CUNHA, 2010, p.143).
Em 1994, foi criado pela Lei 8.742, o Conselho Nacional de Assistência Social, em substituição ao
Conselho Nacional de Serviço Social. Em 1990, o ECA previu a instalação de Conselhos da Criança e do
Adolescente, assegurando-se a paridade de membros do governo e da sociedade civil.
22Por seu turno, o
Conselho Nacional de Saúde foi alterado pelas as leis 8.080/1990 e 8.143/90, ampliando a participação
social no Sistema Único de Saúde através do movimento das mulheres e dos indígenas. Em 2001, o
Estatuto da Cidade (lei 10.257/2001) previu a instalação dos conselhos de desenvolvimento urbano com o
objetivo de controle das atividades e do pleno exercício da cidadania.
O governo de Luiz Inácio Lula da Silva fortaleceu os conselhos existentes e criou outros. Também,
nesse momento, foram instituídos outros espaços de participação social, como as Conferências. Em 2003,
após a 1ª Conferência Nacional das Cidades foi criado o Conselho Nacional das Cidades, tendo natureza
deliberativa e executiva da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano.
Os conselhos podem assumir diversos formatos, a saber: conselhos gestores de programas
governamentais (merenda, ensino fundamental), conselhos de controles de políticas públicas (saúde,
assistência social, educação), conselhos de temas transversais (direitos humanos, mulheres,
homossexuais). (TEIXEIRA, 2000, p.102).
Os conselhos de políticas públicas são efetivamente espaços de democracia participativa, uma vez
que fortalecem a participação democrática dos cidadãos na formulação e efetivação das políticas públicas.
Nesse sentido, outra característica da democracia participativa nesses espaços refere-se ao
compartilhamento das decisões públicas entre a sociedade civil e o poder público. Assim, nas palavras de
Lyra:
Com efeito, o desenho institucional conselhista se adequa a esse propósito, na medida em que a grande maioria dos colegiados na gestão pública brasileira, com participação societal, é paritária. Para que se compreenda o alcance dessa participação, vale lembrar que ela se distingue dos formatos convencionais de deliberação existentes em outros países. Isto porque, nestes casos, o diálogo envolvendo Estado e sociedade de dá entre dois interlocutores que ocupam espaços qualitativamente distintos nos processos de deliberação, permanecendo, a sociedade, externa à Administração Pública. Assim, as propostas dela oriundas não são obrigatoriamente incorporadas, cabendo ao Estado à palavra final. Enquanto nos conselhos de políticas públicas, que incorporam a participação cidadã, a interlocução já se dá no âmbito do próprio Estado, com as entidades
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61 representativas da sociedade compartilhando, enquanto sujeitos deliberantes, decisões que vinculam a administração. (LYRA, 2013.p. 17).
Sobre os benefícios dos conselhos de políticas públicas Avritzer (2010, p.28) assevera que os
conselhos de políticas públicas ao lado dos orçamentos participativos foram as “as instituições
participativas que realmente influenciaram as políticas públicas no Brasil democrático”. Outra vantagem
dos conselhos de políticas públicas é o ingresso dos cidadãos aos órgãos do Estado, possibilitando uma
maior fiscalização e um acesso mais amplos as políticas públicas. Nas palavras de Araújo:
É importante destacar que os conselhos têm sido considerados como iniciativas concretas da jovem democracia brasileira de valorização dos canais de reflexão coletiva com possibilidade de esclarecimento dos cidadãos, aumento do controle dos políticos e da burocracia do Estado e de aprimoramento da implementação de políticas públicas (ARAUJO, 2004, p.157).
Entretanto, existem algumas críticas a este instrumento de participação, relacionados com
deficiências quanto à representatividade dos conselheiros, quanto a capacidade de deliberar e a efetividade
das suas decisões perante o governo. Como bem observou Gomes, (2003, p.47), os conselhos possuem
limitada representatividade, ao menos quantitativa, se comparada às instituições cujos representantes são
eleitos pelo sufrágio universal, o que é atenuado pelo caráter voluntário da participação.
Finalmente, Santos (2000, p. 350) faz uma alerta de que os conselhos precisam configurar-se mais
como um espaço de participação do que de representação, para não se tornarem semelhantes, em seus
pontos negativos, à democracia representativa.
2.8 Democracia deliberativa e conselhos de políticas públicas
Denominada, também, de democracia procedimental, tem como características principais, a
deliberação e a participação efetiva da sociedade nas decisões da comunidade. Nesse modelo de
democracia, o povo tem o poder de intervir na elaboração e implementação das políticas públicas. Young
define, assim, a democracia deliberativa:
O modelo de democracia deliberativa, ao contrário, concebe a democracia como processo que cria um público, isto é, cidadãos unindo-se para tratar de objetivos, ideais, ações e problemas coletivos. Os processos democráticos são orientados em torno da discussão do bem público, ao invés da competição pelo bem privado de cada um. (YOUNG, 2001, p. 369).
A “deliberação pública” equivale a um amplo debate sobre as decisões políticas de forma racional
com a participação de todos os atores envolvidos, ou seja, não significa decisão política em sentido estrito,
mas abrange a discussão e a ponderação. Uma característica básica da democracia deliberativa é a de que
as decisões políticas serão legitimas se decorrerem de procedimentos em que os participantes serão
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aqueles que serão afetados por elas. (HABERMAS, 2003, p.125). Cabe considerar também que, a
democracia deliberativa quer instituir e dar efetividade à participação social e a abertura de novas
instituições de decisões públicas. Por isso, a sua ênfase consiste no processo de formação da decisão
(deliberação), e não na decisão em si. Nos ensinamentos de YOUNG (2001, p.356):
Precisamos, assim, modificar a conclusão fundamental de Rousseau, Sieyés, e Rawls: uma decisão legítima não representa a vontade de todos, mas resulta da deliberação de todos. O processo deliberativo é tanto individualista como democrático: individualista porque cada um participa da deliberação, e democrático por que a decisão tomada pode ser considerada como emanado do povo. (YOUNG,2001, p. 356).
Dessa forma, a democracia deliberativa é, também, normativa, pois existem regras a serem
seguidas para tomar as decisões coletivas. As decisões, na democracia deliberativa, têm uma forte
presunção de legitimidade, pois são tomadas após ampla discussão. Outra característica importante deste
tipo de democracia é a publicidade destas decisões, uma vez que todos os indivíduos tem a possibilidade
de ter amplo acesso as informações. A igualdade, também, esta presente, pois todas as pessoas têm direito
de voz na tomada das decisões. Pode-se incluir a justificação das decisões como outro atributo, pois
requer que as decisões sejam fundamentadas (justificadas). As liberdades, sobretudo, de opinião, de
expressão e de associação deverão estar asseguradas. Os resultados das deliberações tem caráter
provisório, ou seja, poderão ser impugnados. Não- tirania e autonomia são outras peculiaridades
importantes, pois as decisões não deverão sofrer influências do governo. Por fim, este tipo de democracia
tem como objetivo o bem comum. Nessa linha de intelecção sustenta Habermas:
O paradigma deliberativo oferece como seu principal ponto de referência empírica de um processo democrático, o qual é pressuposto para gerar legitimidade através de um procedimento de formação da opinião e da vontade que garante (a) publicidade e transparência para o processo deliberativo, (b) inclusão e igual oportunidade de participação, e (c) uma presunção justificada de resultados razoáveis (principalmente em vista do impacto sobre as mudanças de argumentos racionais de preferência) (HABERMAS, 2006, p. 413).
Por isso, a democracia deliberativa traz inúmeras vantagens para a sociedade, quais sejam: a)
aperfeiçoamento das capacidades intelectuais e morais, b) fortalecimento da comunidade; c) o
procedimento é mais justo, isto é, há a troca de discursiva entre os participantes; d) valorização da
publicidade e da igualdade; e) racionalidade dos resultados. (COOKE, 2009, p.20).
Alguns traços da democracia deliberativa estão presentes nos conselhos gestores, tais como, a
composição colegiada com membros tanto da sociedade civil, quanto do governo; decisões tomadas após
ampla discussão, em que prevalece o melhor argumento; decisões mais eficientes e mais democráticas,
quando comparadas àquelas resultantes de um processo de simples agregação de preferências como uma
votação; inclusão de diferentes segmentos da sociedade diretamente envolvidos com os temas envolvidos.
(GOHN, 2001, p.53).
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Por isso, Tatagiba (2002, p.17) afirma que a capacidade deliberativa, a composição plural e
paritária, a publicidade e os diálogos são características inovadoras dos conselhos de políticas públicas.
Partindo desta compreensão, conclui-se que os conselhos de controles de políticas públicas são
órgãos deliberativos, pois tem caráter colegiado, nos quais os debates acontecem face a face, respeitando a
igualdade entre os participantes. Esclarece assim Gohn (2001, p. 36):
Uma esfera que comporta a interação entre grupos organizados da sociedade, originários das mais diversas entidades, organizações, associações, movimentos sociais, etc. A natureza dessa esfera é essencialmente política argumentativa. É um espaço para o debate, face a face, dos problemas coletivos da sociedade, diferenciado do debate no espaço estatal propriamente dito. (GOHN, 2001, p. 36).
Por conseguinte, as novidades dos conselhos de políticas públicas são o papel deliberativo sobre a
política pública e a dimensão político institucional. Ademais, são instrumentos efetivos da democracia
deliberativa, devido aos procedimentos de diálogos utilizados por eles para a tomada de decisão. Contudo,
conforme ALMEIDA e CUNHA (2010, p. 88) alguns elementos deverão ser levados em consideração,
para avaliar o caráter deliberativo dos conselhos, quais sejam:
a) debates face a face; b) igualdade na apresentação de razões; c) ausência de coerção; d) interatividade e reciprocidade de discurso; e) discordância entre os participantes; f) publicidade; g) informação ampliada sobre os assuntos; e h) conclusividade – em termos de decisões coletivas voltadas para o grupo ou sociedade em geral. conforme (ALMEIDA; CUNHA, 2010, p. 88).
Outros elementos que deverão ser levados em consideração no trabalho dos conselhos são: o
colegiado com um tamanho razoável, que possibilite um eficiente funcionamento, uma vez a deliberação
não ocorre de forma efetiva em grandes colegiados; diversidade dos membros; maior periodicidade das
reuniões. Portanto, os conselhos de políticas públicas têm um papel de fortalecimento da participação
democrática da população na formulação e implantação de políticas públicas. Entretanto, pode ocorrer a
deturpação das suas funções quando ele servir somente para legitimar as decisões políticas dos governos,
não cumprindo assim com o seu papel de espaço público aberto à deliberação.
Ressalte-se mais algumas críticas aos conselhos relacionados com a democracia deliberativa: a
representatividade democrática e a sua eficácia em debater, precário fluxo de informações entre o
executivo e os conselhos, à baixa capacidade propositiva e de avaliação dos conselheiros e a
representatividade incipiente (GOMES, 2003,p. 41). Outra crítica é a concernente aos representantes da
sociedade civil, que no geral, deverão estar vinculados a organizações ou entidades da sociedade civil,
uma vez que são elas que possuem representação no conselho, o que acaba limitando a participação de
todos os cidadãos.
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Nesse contexto, a paridade efetiva deverá ser não somente de quantidade de números, mas
principalmente de acessos as informações e aos recursos. Além disso, deve-se buscar uma maior
participação de toda a sociedade, através da publicidade das ações e das decisões tomadas pelo conselho.
Sobre as vantagens da decisão dos conselhos através da deliberação aduz Gomes:
A finalidade da deliberação é atingir o consenso segundo a qual uma decisão é coletiva apenas quando emerge de arranjos de escolha coletiva que estabelecem condições de argumentação pública e livre entre iguais, que são governados pelas decisões. Ou seja, podemos sugerir que a decisão por meio da argumentação é melhor porque: 1) revela informações que não estão públicas, distribuindo melhor as informações; 2) diminui ou supera o impacto da “bounded rationality”, propiciando inclusive mais criatividade nas soluções;3) reduz a prevalência das preferências dos atores que possuem “endowments” (recursos, capacidades, informação, autoridade) iniciais superiores; 4) desestimula comportamentos auto interessados devido a exigência das justificações se fazerem em público, o que torna o interesse público a única justificativa aceitável; 5) desestimula dissimulações, uma vez que o discurso em prol do bem comum induz a alguma necessidade de consistência nos atos privativos, devido à necessidade de lidar com a dissonância cognitiva que discurso e atos divergentes podem trazer; 6) legitima a escolha feita, uma vez que alcança consensos maiores reforçando o compromisso com a implantação e as consequências da mesma. Os participantes se vêem na decisão; 7) é desejável per si, pois melhora a qualidade intelectual e moral dos participantes, disseminando princípios de “public-life”, além de propiciar certas habilidades e/ou virtudes, como eloquência, retórica, empatia, cortesia, imaginação, raciocínio, preparação; 8) alcança decisões mais eficientes, uma vez que são tomadas a partir de argumentação racional justificada com informações e submetida a múltiplas visões. (GOMES, 2003, p.86).
Para Cunha (2010, p.240), a efetividade deliberativa seria “[...] capacidade efetiva de influenciar,
controlar e decidir acerca de elementos centrais de uma política pública”. Logo, um conselho com esta
característica é aquele no qual as suas deliberações tem força para serem cumpridas:
Entende-se que a qualidade dos processos deliberativos realizados nos OPs e conselhos de políticas pode ser verificada a partir da ideia de efetividade deliberativa, que corresponde à sua capacidade de produzir resultados relacionados às funções de debater, decidir, influenciar e controlar determinada política pública. Essa efetividade se orienta pelos princípios da teoria e se expressa na institucionalização dos procedimentos, na pluralidade da composição, na deliberação pública e inclusiva, na proposição de novos temas, no controle e na decisão sobre as ações públicas e na igualdade deliberativa entre os participantes. (CUNHA, 2010, p. 113).
Então, os conselhos de políticas públicas são instituições deliberativas por serem espaços em que
devem ocorrer debates e as decisões serão relacionadas com os temas aos quais se vinculam. Para ter uma
melhor democracia deliberativa é necessária que a seleção dos representantes da sociedade civil aconteça
de forma transparente, evitando influências do governo e de outros grupos majoritários. Finalmente, para
ocorrer à efetividade das decisões deliberativas, é necessária à implantação dessas decisões pelo Estado.
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