Não obstante esse arcabouço legal e os avanços registrados, há enormes desafios a serem vencidos no que se refere ao objetivo de uma gestão integrada. Estes desafios dizem respeito à: integração da gestão de águas com a gestão ambiental; integração dos aspectos de quantidade e qualidade; integração da gestão dos recursos hídricos superficiais e subterrâneos; e, principalmente, à integração da política de recursos hídricos com as políticas setoriais.
No que se refere à integração da gestão das águas com a gestão ambiental, os desafios são mais perceptíveis nas interfaces dos processos de licenciamento, carac- terísticos da gestão ambiental, e de outorga de uso dos recursos hídricos, específicos da gestão das águas. Apesar dos avanços expressivos obtidos nos últimos anos, ainda não há a necessária clareza dos limites, da cronologia dos processos, bem como dos parâmetros e das atividades a serem considerados para a obtenção destas autorizações. No que se refere aos processos de responsabilidade dos estados, estas indefinições exigem que se acelerem negociações para que, a partir de entendimentos que possam ser estabelecidos no âmbito do governo federal, a exemplo da organização das interfaces do licenciamento ambiental e dos processos de outorga de recursos hídricos, iniciativas semelhantes venham a ser assumidas nas Unidades da Federação (UFs).
O mais preocupante nesses processos diz respeito à abrangência espacial dos empreendimentos. No caso dos recursos hídricos, há consenso entre os especialistas de que se deveria buscar uma forma de considerar, para efeito dos estudos de outorga de uso dos recursos hídricos, o conjunto das intervenções de determinado setor no âmbito das bacias hidrográficas. O exame de empreendimentos caso a caso, em distintas ocasiões, dificulta – e até mesmo impede – a definição adequada das alternativas de mitigação dos efeitos negativos destes empreendimentos. Naturalmente, isto será mais efetivo para setores como o elétrico, cujos empreen- dimentos são autorizados e licenciados em movimentos conexos.
Do ponto de vista da visão integrada dos aspectos quantitativos e qualitativos dos recursos hídricos, também há que se avançar. Se o exame dos empreendimentos a serem licenciados pudesse ser feito de forma articulada, os avanços em termos de maximização dos ganhos e das exigências de adaptação de projetos e/ou de mitigação de seus efeitos negativos certamente seriam mais tangíveis e efetivos.
Quanto às questões relativas aos usos das águas superficiais e subterrâneas, também há muito a ser feito. Embora se reconheça que as condições de governabilidade nesta temática estão dadas, em especial no que se refere à gestão ambiental e às competências dos estados, há grandes indefinições sobre como deve ser observada a governança integrada destes dois sistemas. Por se tratarem de etapas do ciclo hidrológico, umbilicalmente associadas, as águas superficiais representam um dos estágios da ocorrência da água no ciclo hidrológico. Graças à conectividade
natural do processo hídrico, estas águas se alteram nos processos de infiltração e de ressurgências, e devem ser administradas em estrita observância mútua, de forma a se obter resultados mais coerentes, otimizados e ajustados para o alcance da gestão integrada deste bem comum.
Há, hoje, exemplos concretos de articulações bem-sucedidas entre o governo federal e os estados, principalmente nas localidades onde a exploração de águas subterrâneas é fator decisivo para o abastecimento público.7 É preciso atentar-se,
contudo, para o uso indiscriminado das águas subterrâneas por particulares, em especial nos ambientes urbanos, e pelas deseconomias que esta prática pode provocar. Isto pode ser facilmente constatado nos perímetros urbanos, onde o poder público investe vultuosas somas para disponibilizar água tratada a seus habitantes e não há uma observância adequada do uso das águas subterrâneas, que, em geral, é feito de forma inconsequente. Perde o poder público e, por extensão, a população, nos dois aspectos: os investimentos para oferecer água tratada podem ser excessivos e o acervo de águas disponível para aproveitamento pode diminuir. Poucas cidades brasileiras dispõem, hoje, de regras claras e vigentes para a coibição destas práticas. Outro desafio importante diz respeito à necessidade de adaptação da legislação de recursos hídricos à realidade de algumas das regiões brasileiras, a exemplo do Nordeste semiárido e da Amazônia. Na PNRH, seu sistema e seus instrumentos foram concebidos com base em exemplos exitosos de países que enfrentavam há mais tempo os desafios da gestão integrada de recursos hídricos, como a França, cujo sistema de gestão destes recursos ainda hoje é considerado um dos mais exitosos. No entanto, ao buscar inspiração em um país desenvolvido e densamente ocupado, o Brasil privilegiou o enfrentamento de situações típicas do processo acelerado de desenvolvimento, característico de suas regiões Sudeste e Sul, onde os preocupantes panoramas qualitativos de seus rios exigiam uma efetiva intervenção da administração pública.
7. A Agenda de ações em águas subterrâneas da ANA, documento que guia a atuação da agência no âmbito da implementação da PNRH na tarefa de fortalecer a gestão integrada de águas subterrânea e superficial no país, visa dotar os órgãos gestores de recursos hídricos estaduais de conhecimento hidrogeológico, técnico-gerencial e de capacitação específica em águas subterrâneas, de forma que possam desempenhar adequadamente a gestão integrada dos recursos hídricos. Até junho de 2012, os seguintes projetos foram e estão sendo desenvolvidos em conjunto com os respectivos estados: i) avaliação dos recursos hídricos subterrâneos e proposição de modelo de gestão compartilhada para os aquíferos da chapada do Apodi, entre os estados do Rio Grande do Norte e Ceará – concluído; ii) estudos hidrogeológicos para subsidiar a gestão sustentável dos recursos hídricos subterrâneos na Região Metropolitana de Maceió – concluído; iii) estudos hidrogeológicos para a orientação do manejo das águas subterrâneas da Região Metropolitana de Natal – em conclusão; iv) avaliação dos aquíferos das bacias sedimentares da província hidrogeológica Amazonas no Brasil (Escala 1:1.000.000) e cidades-pilotos (Escala 1:50.000), envolvendo os estados do Acre, do Amapá, do Amazonas, do Pará, de Rondônia e de Roraima – em andamento; v) estudos hidrogeológicos e de vulnerabilidade do sistema aquífero Urucuia e proposição de modelo de gestão integrada e compartilhada, envolvendo os estados da Bahia, de Goiás, do Maranhão, de Minas Gerais, do Piauí e do Tocantins – em andamento; vi) estudo da vulnerabilidade natural à contaminação e estratégias de proteção do sistema aquífero Guarani nas áreas de afloramento, envolvendo os estados de Goiás, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Paraná, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e São Paulo – em andamento; vii) avaliação hidrogeológica dos sistemas aquíferos cársticos e físsuro-cársticos na região hidrográfica do São Francisco, com vistas à gestão integrada e compartilhada de recursos hídricos, envolvendo os estados da Bahia e de Minas Gerais – processo licitatório; e viii) estudo hidrogeológico da Região Metropolitana de Belém/PA, visando aos procedimentos para gestão das águas subterrâneas.
Ao se concentrar nas regiões mais desenvolvidas do país, o desenho da PNRH e de seu sistema de gestão desconsiderou algumas situações para as quais ainda se requerem adaptações para que os instrumentos da política e os elementos do SINGREH possam ser aplicados de forma eficiente.
No Semiárido nordestino, por exemplo, o conceito de bacia hidrográfica, básico para as intervenções de regulação e alocação de água, é de difícil percepção e utilização, dada a grande quantidade de rios intermitentes, nos quais a água flui apenas na estação das chuvas. Nesta região, o conceito de bacia hidrográfica não denota uma realidade espacial, não sendo razoável esperar uma adesão a este conceito para a construção da institucionalidade necessária à gestão dos recursos hídricos. A percepção requerida faz mais sentido quando é remetida às obras de reservação, estas, sim, aptas a se valerem dos processos alocativos e de controle. O resultado, no nível local, é que as organizações da sociedade surgidas em torno da infraestrutura hídrica existente têm mais condições de exercer uma gestão adequada que os eventuais colegiados de bacias hidrográficas, mais distantes da realidade imediata dos usuários de água. Naturalmente, para grandes extensões territoriais, o conceito de bacia pode ser utilizado, desde que se respeitem os níveis existentes de organização dos usuários e da sociedade.
As bacias hidrográficas da região amazônica, por sua vez, revelam as enormes dificuldades de se conceber os comitês de bacias hidrográficas preconizados na legislação federal ou estadual. A extraordinária extensão territorial das bacias hidrográficas daquela região, associada à relativamente baixa densidade demográfica e à ausência ou precariedade dos meios de transporte entre os diferentes segmentos destas bacias, faz com que eventuais comitês de bacias careçam da visão de conjunto necessária à deliberação sobre as ações de gestão. Além disso, a exuberância das vazões observadas deixa clara a relativa ausência de conflitos entre usuários, da forma como ocorrem nas regiões mais ocupadas e desenvolvidas.
Os problemas, nessa região, são de outra natureza e se referem, em geral, à utilização das águas daquelas bacias para a geração de energia hidrelétrica, para o transporte fluvial e/ou para a implementação de grandes obras de mineração ou colonização e assentamento, não raro com expressivos impactos ambientais e sociais. Para a região amazônica, torna-se fundamental a existência de planos estratégicos de bacias que sinalizem, com a antecedência necessária, os problemas que poderão advir da implementação de grandes obras, permitindo às instâncias regionais e estaduais de promoção do desenvolvimento examinar e opinar acerca dos potenciais riscos de conflito entre setores no que se refere ao uso dos recursos hídricos destas bacias.
Com o início dos trabalhos no âmbito da elaboração do Plano Estratégico de Recursos Hídricos dos Afluentes da Margem Direita do rio Amazonas, detectou-se
a pouca sinergia que resultaria entre a geração de energia elétrica dos empreendi- mentos estudados pelo setor elétrico para os rios Teles Pires e Tapajós, e o potencial de estabelecimento de uma hidrovia que permitisse o escoamento da produção de grãos da região Centro-Oeste. Ponderou-se que, se os empreendimentos hidrelétricos previstos naquelas bacias pudessem considerar a possibilidade da implantação de uma hidrovia, grande parte da produção do Centro-Oeste poderia ser escoada por via fluvial até o porto de Santarém, de onde poderia ser embarcada para destinos europeus e asiáticos por meio de cargueiros transatlânticos, com tempo e custos sensivelmente menores que aqueles atualmente em uso, que implicam transporte rodoviário por milhares de quilômetros até os portos do Sudeste e do Sul.8
Esse fato remete para uma das grandes preocupações relativas à gestão integrada dos recursos hídricos: a assimetria entre os setores usuários de recursos hídricos pode criar situações irreversíveis, comprometendo o uso múltiplo dos recursos hídricos, premissa da legislação que orienta a temática. Isto deriva do fato de que os setores usuários de recursos hídricos trabalham com horizontes de planejamento bastante diversos, segundo o propósito de suas intervenções e a capacidade técnica instalada. O setor elétrico, por exemplo, por força da magnitude dos investimentos necessários, do longo tempo de maturação exigido por seus empreendimentos, e da capacidade técnica instalada em suas subsidiárias e coligadas, trabalha com grande antecedência, quando comparado a setores como o de transporte fluvial.
Além disso, a legislação de recursos hídricos refere-se apenas à elaboração de planos de recursos hídricos para as bacias onde exista uma institucionalidade mínima assegurada, a exemplo da formação dos respectivos comitês de bacia. Neste contexto, criou-se um paradoxo para a região Amazônica: o CNRH, instância deliberativa das iniciativas relativas às bacias de rios de dominialidade da União, não pode, na visão de alguns conselheiros, aprovar planos na ausência de comitês e não deve, na visão de outros, aprovar a constituição de comitês onde não existam evidências de uso conflitivo das águas.9
Esses assuntos são, hoje, arbitrados caso a caso, mas é consenso entre os especialistas que devam ser objeto de regulamentação, tendo em vista os grandes custos de transação envolvidos.
As situações destacadas demonstram que o modelo sistêmico do gerenciamento de recursos hídricos adotado para todo o país ainda se encontra em fase de aperfeiçoamento, não obstante os enormes avanços alcançados desde o início de
8. Santos ou Paranaguá.
9. Mais recentemente, enfrentando essas contradições, a ANA propôs ao CNRH a aprovação de planos estratégicos para as bacias dos rios Tocantins e Araguaia, e para os afluentes da margem direita do rio Amazonas, por entender que estes estudos poderiam se antecipar a eventuais conflitos potenciais de uso, ou mesmo elencar potenciais oportunidades de desenvolvimento de atividades produtivas. Apesar de os referidos planos terem sido aprovados, as deliberações enfrentaram dificuldades regimentais decorrentes das contradições ensejadas pela legislação.
sua implementação. Em nenhum momento os desafios apontados questionam os postulados e as premissas do modelo, nem preconizam sua revisão. Apenas apontam que, dada a diversidade do país e os diferentes níveis de comprometimento dos recursos hídricos ao longo de seu território, é razoável pensar em visões múltiplas e cuidados de adaptação que ainda não estão dados.
Há relativo consenso quanto à necessidade de revisão da lei de recursos hídricos no rumo do aperfeiçoamento do modelo brasileiro de gestão, embora não tenha havido, por parte do Poder Executivo, a criação dos espaços de oportunidade nos quais estas questões pudessem ser discutidas, gerando propostas a serem encaminhadas aos legisladores. A opção sempre presente é a de tratar as aparentes inconsistências em um interminável caso a caso, que remete à exaustiva repetição de argumentos dos diferentes lados das questões.
Iniciativas mais consistentes de cooperação no âmbito do SINGREH, a exemplo de reuniões específicas e regionais para a discussão de novas propostas, hoje ainda tímidas e restritas a questões pontuais, poderão acelerar processos, fazendo com que os potenciais problemas encontrados na legislação ganhem a dimensão experimental necessária para fortalecer argumentos em prol dos aperfeiçoamentos legais.
No que se refere às questões que envolvem os estados federados, ressalta-se a inexistência de compromissos políticos de caráter mais abrangente, voltados à concertação destes Entes Federados no exercício de suas competências comuns.
A reversão desse quadro de carências, inconsistências e contradições é condição fundamental para que se continue avançando na implementação da PNRH, em especial, diante da condição de dupla dominialidade das águas interiores, e da enorme interface e interdependência existente entre o universo de atuação do SINGREH e dos Sistemas Estaduais de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SEGREHs).