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Conforme destacou Gileno Fernandes Marcelino546, o Estado, a partir do final dos anos 1970 e durante toda a década de 1980, era apontado, reiteradamente, “como o grande responsável pela crise econômica que teria sua origem, especialmente, no déficit público”. O “tamanho da máquina administrativa, o excesso de servidores, a superposição de órgãos e entidades” eram alguns dos aspectos questionados diariamente pela imprensa e pela sociedade à época546. Conforme a opinião deste autor, a crise administrativa vivida pela América Latina nos anos 1980 tinha sua origem, paradoxalmente, “na debilidade do Estado como administrador e na exploração desta debilidade por setores com interesses corporativos”, o que comprovava que o “mito do Estado todo-poderoso, no Brasil e na America Latina, [era] falso e [estava] associado aos regimes militares característicos da história desta região”546.

Do outro lado do debate sobre a forma de intervenção do Estado no domínio econômico, Paulo Henrique Rodrigues547 defendia que os argumentos utilizados pelo que identificou como uma campanha contra a estatização da economia brasileira, que

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MARCELINO, Gileno Fernandes. A Nova Estratégia da Reforma do Estado. Revista de Administração

Pública, Rio de Janeiro, v. 24 n. 3, maio/jul. 1990. p. 54-61. p. 54.

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RODRIGUES, Paulo Henrique. A Campanha “Antiestatização” e o Desempenho das Principais Empresas Estatais (1965-85). In. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, v. 24, n. 1, nov. 1989/jan. 1990. p. 44-73. p. 44-45

responsabilizava as empresas estatais pela maioria dos problemas econômicos do país, não encontravam apoio em fatos concretos, pois “a despeito das acusações, as estatais continuam sendo um dos mais importantes instrumentos, senão o principal, para introduzir as mudanças estruturais e produzir o crescimento da economia no Brasil”548. O autor identificou e contestou os seguintes argumentos a favor da desestatização da economia nacional: (a) “as estatais seriam um produto do autoritarismo e contraditórios à democracia”; (b) “o mau desempenho das estatais inibiria o crescimento econômico, o que equivale a dizer que as empresas privadas fariam melhor”, em outras palavras, a ineficiências das estatais representariam “um fardo muito pesado para a economia brasileira”, impedindo-a de crescer mais rapidamente549; e (c) “as estatais, por competirem de forma injusta com a iniciativa privada, estariam tomando espaços que deveriam caber à última” 550.

De acordo como o que expõe o autor, as principais empresas estatais foram criadas nos décadas de 40 e 50, sendo que a sua criação esteve relacionada,

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“No início, a campanha se fez em defesa de idéias gerais como a ‘superioridade da economia de mercado’ e a ‘necessidade de privatizar as estatais’. Seus organizadores também tentaram mesclar os seus objetivos com as crescentes pressões sociais pela democracia e pelo retorno do poder civil, daí porque eles tenham procurado associar as estatais com o ‘autoritarismo’. (...) Reforçada pelo movimento de expressão mundial em favor da privatização, que cresceu muito nos anos 80, juntamente com os diversos ‘programas de estabilização econômica’ patrocinados pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) no Brasil, a campanha ‘antiestatização’ deixou de ter a ênfase inicial acima citada (...) para se constituir em demandas concretas por cortes nos programas de investimento e em restrições à política de administração de pessoal daquelas empresas. (...) Em 1979, o governo criou a Secretaria Especial para o Controle das Estatais (Sest). Em junho do ano seguinte, a Sest impôs uma redução de 15% nos orçamentos de investimento das estatais. Estes cortes reduziram seus investimentos de US$16,01 bilhões, em 1979, para US$10,92 bilhões, em 1980, o que representou a primeira grande restrição imposta aos investimentos das estatais. (...) No que diz respeito à política de pessoal, as estatais vinham sendo acusadas de pagarem salários excessivamente altos a seus funcionários, o que, segundo essas acusações, contribuía para aumentar o déficit público. (...) O Decreto-lei n° 2.036, publicado em 28 de junho de 1983, reduziu a liberdade das empresas estatais no que diz respeito à determinação de suas políticas de pessoal, induzindo a uma redução dos níveis salariais dos funcionários públicos” [RODRIGUES, Paulo Henrique. A Campanha “Antiestatização” e o Desempenho das Principais Empresas Estatais (1965-85). In. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, v. 24, n. 1, nov. 1989/jan. 1990. p. 44-73. p. 47-48].

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Neste sentido, Ilan Goldberg: “A discussão a respeito de quais deveriam passar a ser as preocupações do Estado necessariamente remete à sua dimensão, isto é, no Século XX qual seria o tamanho adequado para o Estado? Sendo claros os sinais de que a iniciativa privada detém condições absolutamente melhores do que as estatais para o desenvolvimento de atividades econômicas e, também, para a prestação de serviços públicos, por meio de delegações e concessões, não resta dúvida de que o tamanho do Estado deverá restringir-se ao que realmente for essencial, podendo-se mencionar, a titulo exemplificativo, a segurança pública, a teor do que dispõe o art. 144 da Constituição da República” [GOLDBERG, Ilan. Do monopólio à Livre

Concorrência: A Criação do Mercado Ressegurador Brasileiro. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2008. p. 18].

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fundamentalmente, às decisões políticas de governantes por acelerar o processo de industrialização do país551. “Tanto governos democráticos, quanto ditatoriais lançaram mão das estatais com este objetivo, tendo tido algumas vezes o apoio de amplos e variados setores da sociedade”, de modo que inexiste “qualquer relação direta entre o autoritarismo e a existência de empresas estatais”551. Essa “tentativa de vincular as estatais ao autoritarismo parece ser, na verdade, um argumento falacioso que procura vender os objetivos da campanha ‘antiestatização’ para o grande público, numa fase em que a sociedade brasileira volta-se contra soluções políticas autoritárias”551.

Continuando sua contestação aos argumentos ‘antiestatizantes’, Paulo Henrique Rodrigues551 ressalta que, “a despeito da oposição e das acusações de ineficiência e falta de capacidade empresarial do Estado, as empresas estatais conseguiram desempenhar um papel decisivo no rápido crescimento e na transformação da estrutura industrial ocorridos no Brasil”. De acordo com o autor, “as estatais cresceram num ritmo mais rápido do que o da economia como um todo, construindo a necessária base para o desenvolvimento do setor privado”, sendo “difícil acreditar que o setor privado pudesse ter obtido um resultado melhor do que o das estatais sob as difíceis circunstâncias em que a industrialização ocorreu no país”552.

Segundo argumenta este autor, existiam fortes vínculos entre as empresas estatais e as privadas, que, ao invés de competirem entre si, complementavam-se, posto que diversos “ramos industriais controlados pelo capital privado não poderiam ter-se desenvolvido no ritmo e na escala que alcançaram, caso não tivessem contado com o poderoso estímulo que as estais lhes proporcionaram”553.

Não parece ao autor, todavia, que a apontada campanha era resultado de desinformação acerca da realidade, posto que a “intensidade da campanha, os recursos por ela mobilizados e a continuidade com que [era] desenvolvida ao longo de um período tão extenso sugerem a importância de seus objetivos para quem a [estava] promovendo”554. Disto posto, afirma o autor que a desestatização da economia nacional somente interessava

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à indústria de bens de consumo duráveis – controlada pelo capital multinacional – que, com a modificação na orientação econômica do II PND na metade dos anos 70, perdera a liderança da economia brasileira555.

Apesar das criticas desferidas por Paulo Henrique Rodrigues à identificada campanha ‘antiestatizante’, a década de 1990 foi marcada por uma ampla reforma do Estado brasileiro que, seguindo os ditames do ‘consenso de Washington’, promoveu a privatização de dezenas de empresas antes controladas pela União e Estados da federação.

As primeiras privatizações de empresas públicas brasileiras ocorreram em 1987, quando o Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDES) privatizou 16 empresas controladas e outrora inadimplentes com o Banco556. A partir de então, o processo de desestatização passou por distintas fases, dentre as quais apenas algumas serão destacadas.

Em sua etapa inicial (de 1987 a 1990), verificou-se a reprivatização de algumas empresas que haviam sido anteriormente absorvidas pelo Estado brasileiro. Não havia, neste momento, a implantação de um programa em larga escala, de modo que o principal objetivo dessas vendas “era evitar que o governo ampliasse ainda mais sua presença no setor produtivo, e não o de gerar receitas para o Tesouro” 556.

Foi somente com a criação do Programa Nacional de Desestatização, por meio da Lei n° 8.031/90, que se iniciou, efetivamente, a implantação sistemática de um processo de privatização de empresas estatais. A partir desta medida, que de imediato incluiu 68 empresas no programa, a magnitude e o escopo das desestatizações foram significativamente ampliados556, tornando-se parte integrante das reformas econômicas de cunho neoliberal realizadas pelo Estado brasileiro. Com o intuito de reduzir o déficit público, o programa concentrou os esforços governamentais na venda de estatais produtivas (como empresas siderúrgicas, petroquímicas e de fertilizantes), utilizando-se para tal as chamadas ‘moedas de privatização’ (títulos representativos da dívida pública federal). A venda da Usiminas em outubro de 1991 marcou esse período, arrecadando mais do que o dobro do obtido em privatizações na década de 80 (outras 17 empresas foram vendidas entre 1990 e 1992, angariando, no total, cerca de 4 bilhões de dólares)556.

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556

http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/BNDES_Transparente/Privatizacao/ind ex.html

No governo Itamar Franco, intensificou-se o processo de transferência de empresas produtivas ao setor privado, de maneira que, “no intuito de ampliar e democratizar o Programa”557, foram realizadas alterações na legislação federal com o escopo de: (a) estimular o uso de créditos contra o Tesouro Nacional como formas de pagamento; (b) promover a venda de participações minoritárias, detidas direta ou indiretamente pelo Estado, com exclusão do IRB (Decreto n° 1.068/94); e (c) eliminar a discriminação existente “contra investidores estrangeiros, permitindo sua participação em até 100% do capital votante das empresas a serem alienadas”557.

De 1995 em diante, com a criação do Conselho Nacional de Desestatização pelo governo FHC, o processo de privatização passou a ser considerado um dos principais instrumentos para a necessária reforma do Estado brasileiro557. Nessa nova fase do programa, após a privatização de boa parte das estatais que atuavam no setor industrial, as empresas estaduais e as prestadoras de serviços públicos passam a ser objeto das desestatizações557. Assim, com o escopo de melhorar a qualidade dos serviços prestados, por meio de um suposto aumento nos investimentos promovidos pelos novos controladores, a agenda incluiu, dentre outros, os setores de distribuição e geração de energia elétrica e de concessões na área de transporte (portos, ferrovias, rodovias etc.) e telecomunicações557.

Somam-se às criticas apontadas por Gileno Marcelino e àquelas identificadas por Paulo Henrique Rodrigues como proferidas por uma campanha contra a estatização no Brasil, o discurso, descrito por Eros Grau como recorrente nos primeiros anos da década de 1990, de que a Constituição Federal de 1988 precisava ser revista, uma vez que “inviabilizava a estabilidade e o crescimento econômico e, ademais, tornava o país ingovernável”558. Com a posse de Fernando Henrique Cardoso como Presidente da República, a demandada reforma da Constituição, também perseguida pelo ex-presidente Fernando Collor de Melo, passou a ser implementada tendo em vista, inclusive, permitir a apontada privatização de empresas estatais559. Mesmo que não tenham comprometido as

557

http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/BNDES_Transparente/Privatizacao/ind ex.html

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Conforme este autor, esse “discurso passou a ser repetido, por todos, sem que praticamente ninguém se abalasse em indagar por que, como, onde e quando a Constituição seria perniciosa, comprometendo os interesses da sociedade brasileira” [GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988:

Interpretação e Crítica. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 175].

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GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988: Interpretação e Crítica. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 176.

linhas básicas da ordem econômica originalmente contempladas na Constituição de 1988, as emendas constitucionais promulgadas a partir de agosto de 1995, segundo Eros Grau560, cederam às pressões neoliberais e abriram a economia brasileira ao mercado e ao capitalismo internacional.

Destarte: (a) a EC n° 5/95 modificou a redação do art. 25, §2o da CF/88 com o escopo de possibilitar a privatização do serviço público de distribuição de gás canalizado, mediante concessão; (b) a EC n° 6/95, ao alterar o disposto no §1o do artigo 176 da CF/88, passou a permitir a pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais de energia hidráulica por sociedades empresárias de capital internacional, desde que constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no país; (c) a EC n° 7/95 conferiu nova redação ao artigo 178 da CF/88 para extinguir a exclusividade de exploração por embarcações brasileiras do transporte de mercadorias na cabotagem e da navegação interior, permitindo que estes também sejam feitos por embarcações estrangeiras; (d) a EC n° 8/95 modificou o texto do inciso XI do art. 21 da CF/88 no intuito de permitir a privatização dos serviços de telecomunicações, que passaram a poder ser prestados mediante autorização, concessão ou permissão, delegando à legislação infraconstitucional, entre outros aspectos institucionais, a criação de um órgão regulador que organizasse a prestação desses serviços; (e) a EC n° 9/95 reformulou o §1o do art. 177 da CF/88 e acrescentou-lhe um §2o para relativizar o monopólio estatal sobre as atividades descritas nos incisos I a IV, do citado artigo, ligados à pesquisa, lavra, transporte e refinação de petróleo, facultando-se a contratação de empresas estatais ou privadas para a realização destas tarefas e viabilizando a privatização da Petrobrás561.

A partir de então, e até os dias atuais, inúmeras empresas estatais (federais e estaduais) foram privatizadas, de forma que hoje, por exemplo, a integralidade da prestação de serviços de telecomunicações e de transporte ferroviário é controlado pelo particular; a vasta maioria das entradas e saídas de carga no Brasil são operadas por portos privados; e a maior parte da distribuição e cerca de um quarto da geração de energia elétrica no país é

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GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988: Interpretação e Crítica. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 176

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realizada pela iniciativa privada. Este processo de desestatização, somente na década de 1990, transferiu ao Tesouro Nacional um montante aproximando a 58 bilhões de dólares562. De acordo com Eros Grau563, no tocante às razões que levaram à privatização de empresas estatais, cabe ressaltar que o discurso neoliberal, como apontado acima, advoga o completo afastamento do Estado da economia, da qual decorreria a desestatização das empresas que este controlasse. Todavia, em alguns casos, “as privatizações são induzidas não apenas pelo ‘modismo’ neoliberal, antes decorrendo da necessidade de o Estado vender empresas estatais para ‘fazer caixa’”563 (o que também pode-se depreender das citações provenientes do sitio virtual do BNDES acima destacadas). Para Eros Grau563:

Essa política imediatista só pode ser praticada onde e quando existam, no setor privado, demanda por empresas estatais e capacidade de compra; daí a importância da credibilidade externa angariável pelos governos de países com reduzida capacidade de poupança, que nisso se empenham inclusive mediante reformas constitucionais. Precisamente este o caso brasileiro, onde prevalecem o imediatismo e as preocupações com o curto prazo, eleitoreiras, sem compromisso com o social.

Com esse processo de desestatização, a regulação da atividade econômica no Brasil, conforme Diogo Rosenthal Coutinho564, estruturou-se “como um complexo sistema, cuja finalidade foi a de permitir a vazão do potencial de transações econômicas que se supunha reprimido pela crise fiscal do Estado”. Como aponta esse autor, de fato, “uma das principais justificativas para a reforma do aparelho burocrático (...) foi a crônica incapacidade de fazer investimentos e realizar gastos da administração pública”564. Assim, através de contratos administrativos de concessão, as empresas privadas assumiram a responsabilidade por prestar os serviços públicos que antes estavam a cargo do Estado e por realizar investimentos necessários ao cumprimento de certas metas relativas à quantidade e qualidade dos serviços prestados (que variam em grau conforme o setor envolvido),

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PINHEIRO, Armando Castelar. Regulatory Reform in Brazilian Infrastructure: Where do we Stand? Texto para discussão n° 964. Rio de Janeiro: IPEA, 2003. Disponível em: http://www.ipea.gov.br/pub/td/2003/td_0964.pdf. Última visita em: 18/07/2010.

563

GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988: Interpretação e Crítica. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 288.

564

COUTINHO, Diogo Rosenthal. A Universalização do Serviço Público para o Desenvolvimento como uma Tarefa da Regulação. In. SALOMÃO FILHO, Calixto (coord.). Regulação e Desenvolvimento. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 70.

remunerando o capital investido com a cobrança de tarifas565. Conforme o autor, esperou- se, “de maneira ingênua, que o setor privado realizasse esses investimentos espontaneamente e, com isso, fosse contemplada a universalização do acesso a tais serviços”565.

Diogo Coutinho ressalta, todavia, que “a reforma do Estado foi também, em grande intensidade, uma resposta a necessidades de ajustes macroeconômicos de natureza nitidamente conjuntural”565. Após dez anos do início efetivo do processo de privatização, identifica-se este como crucial à estabilização econômica da qual dependia o Plano Real, contribuindo ao financiamento do déficit fiscal e à contenção do crescimento da dívida pública565. Estas funções desempenhadas pelo programa de desestatização, apesar de importantes à sustentação da política econômica adotada, pouco contribuíram “para um projeto de reforma do Estado em que a reestruturação do setor público fosse encarada como uma oportunidade para a valorização da universalização como um fim alcançado por meio da adoção de formas institucionais inovadoras e estratégias regulatórias definidas cuidadosamente”566.

Ao contrário, continua este autor, “a regulação econômica foi, desde seu início, concebida no país (...) como um conjunto de técnicas empregadas como meios e, como tais, alheios a preocupações substantivas e desconectadas de valores e desígnios de economia política”567. Destarte, “a universalização do serviço público foi almejada com uma espécie de efeito secundário desejável da privatização”, e não como meta a ser perseguida, de forma a prevalecer “a faceta alocativa da eficiência econômica sobre a dimensão redistributiva das políticas públicas”567.

As reformas regulatórias realizadas tendo em vista dar o suporte demandado pelo novo modelo de intervenção do Estado na economia implantado, no entanto, foram executadas após a desestatização das empresas públicas, momento em que isso se torna obviamente mais custoso. Assim, inverteu-se a lógica da reforma do Estado: “decidiu-se

565

566

Ibidem. p. 72.

567

alienar as empresas estatais pelo valor máximo que se pudesse obter em Leilão para, posteriormente, definir regras e metas de regulação”568. Para Diogo Coutinho, essa

inversão de procedimentos, somente explicável por medidas desconectadas de uma visão de longo prazo para o setor público, trouxe, além de insegurança para investidores privados, ausência de um conjunto de regras claras que limite seu comportamento em muitas situações, especialmente quanto ao investimento em universalização568.

Conforme Bresser Pereira569, operou-se durante o governo Fernando Henrique uma importante “transição do Estado patrimonial para o Estado gerencial ou, usando um critério diferente de classificação, do Estado autoritário para o Estado democrático”. Com esta transição, repleta de contradições, “a política deixou de ser uma mera política de elites para começar a ser uma democracia de sociedade civil, em que a opinião pública tem importância crescente, embora os traços elitistas e a baixa representatividade dos governantes continuassem presentes”569. A Reforma Geral do Estado implementada, inicialmente, por meio do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), cujo primeiro ministro nomeado ao cargo foi o economista Bresser Pereira, teve inspiração na new public management britânica que, “embora influenciada por idéias neoliberais, de fato não podia ser confundida com as idéias da direita; muitos países social- democratas estavam na Europa envolvidos no processo de reforma e de implantação de novas práticas administrativas”570-571. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado é

568

569

BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Desenvolvimento e Crise no Brasil: História, Economia e Política de

Getulio Vargas a Lula, 5. ed. São Paulo: Ed. 34, 2003. p. 301.

570

Ibidem. p. 325.

571

Conforme Gileno Marcelino, as “teorias modernas de organização foram elaboradas em países industrializados, sobretudo nos Estado Unidos e se exprimem em alguns conceitos teóricos já suficientemente discutidos no Brasil. Apesar dos enfoques diferentes de cada uma dessas teorias, no conjunto elas indicam os seguintes impactos nos modelos organizacionais atuais, de acordo com trabalho nosso, anteriormente publicado: – estabelecem uma ruptura no modelo de organização burocrática, caracterizada pela especialização e impessoalidade dos cargos públicos e estruturas rígidas estabelecidas por função, processo ou clientela; – dão maior ênfase ao produto ou objetivo da ação final do Estado, ou seja, o conceito de eficácia

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