CHAPTER 4: LITERATURE REVIEW
4.7 School System and Educational Achievement for Immigrant Students
Em relação ao tipo de gasto considerado como Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE), o da §2º
C
onstituição de 1988, em combinação com o art. 213, determina que poderão ser contabilizados os gastos nos sistemas públicos de ensino (federal, estadual e municipal), bem como aqueles efetuados com escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas, desde que fique comprovado que elas não têm o lucro como objetivo, que apliquem seus excedentes financeiros em educação e o assegurem, no caso de encerramento de suas atividades, a destinação de seu patrimônio a outra escola comunitária e filantrópica.A preocupação com a definição das despesas com MDE, que tem origem na LDB, Lei nº 4.024/61 e continuidade na Lei nº 7.348, de 1985, inspira os arts. 70 e 71, que, embora contenham avanços, continuam apresentando problemas e contradições com outros artigos. O avanço está no detalhamento (se bem que ainda insuficiente) do que os governantes podem considerar despesas a que se vincula o percentual mínimo. Alguns
programas, tais como: merenda escolar, assistência médico-odontológica, farmacêutica e psicológica e outras formas de assistência social nas escolas, não podem mais ser inseridas nas despesas com MDE, ainda que as autoridades continuem sendo obrigadas a proporcioná-los. Também “obras de infraestrutura, ainda que realizadas para beneficiar
direta ou indiretamente a rede escolar”, não podem ser consideradas despesas em MDE
(DAVIES, 2007).
A LDB, Lei nº 9.394/96, definiu o que são despesas que podem ser consideradas de MDE, conforme os incisos I a VII, Art. 70. Porém, segundo Davies (2007), deixa lacunas que permite irregularidades que as autoridades costumam explorar. O inciso III, por exemplo, o uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino; permite que todas as despesas dos hospitais-escola das universidades sejam incluídas no percentual mínimo de MDE, quando é sabido que uma parte significativa dessas despesas se destina ao atendimento médico à população em geral, sem nenhuma vinculação direta e imediata com o ensino. O inciso V: realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino é deficiente porque não impõe um limite aos gastos com as atividades-meio, que, por controlar o uso dos recursos, costuma tentar se apropriar de parcelas vultosas do orçamento da educação, deixando minguados recursos para quem é realmente produtivo – atividades-fim. O inciso VI, por sua vez, ao permitir que a concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas seja considerada como MDE, contradiz de modo flagrante o caput do art. 69, que estabelece o percentual mínimo, apenas, para o ensino público, excluindo, portanto, as escolas privadas do percentual destinado à MDE.
Melchior (1997, p, 79) comenta a existência de um caso de municípios que asfaltam as ruas, em torno das escolas e lançam as despesas nos recursos destinados à educação, ou então, prefeituras que colocam água encanada nos bairros das escolas e lançam as despesas como obra de infraestrutura escolar. Destaca-se que essas irregularidades constatadas decorrem da falta de uma legislação mais precisa sobre a matéria, cometidas, também, pela União e por muitos Estados da federação.
O art. 71 da citada LDB, em seus incisos de I a VI, define as despesas que não são consideradas despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino.
O fato de se garantir, em lei, a vinculação de recursos para a educação não significa o cumprimento pelos governos da norma legal. A vinculação de recursos à educação sempre envolve decisões políticas, quanto a sua manutenção. Em governos eleitos democraticamente, a vinculação permanece, sendo retirada em governos militares,
como aconteceu no ano de 1967. A esse respeito, França (2004) considera que a vinculação se constitui em uma garantia de aplicação de recursos numa função que deve ser pública.
Bassi (2011) explica que a vinculação dos recursos para a educação vem sendo acompanhada de dispositivos, também previstos constitucionalmente, que orientam a aplicação de parcela importante dos recursos financeiros por um determinado período de tempo (art. 60, ADCT, CF/88). Na primeira formulação, o Poder Público deveria ter aplicado ou subvinculado durante 10 anos, portanto, de 1989 até 1998, 50% dos recursos da vinculação na universalização do ensino fundamental e na erradicação do analfabetismo. Porém, apesar da importância da vinculação para o financiamento da educação e para a expansão que vinha ocorrendo na educação pública, esses objetivos não estavam sendo atendidos em sua plenitude, particularmente devido à omissão da União, que não cumpriu sua parte na aplicação dos seus recursos vinculados.
Com a Emenda Constitucional nº 14/1996, foram promovidas as primeiras alterações na trajetória de aplicação dos recursos da vinculação que vigoraram entre 1998 e 2006. A referida EC estabeleceu um dispositivo que fez com que os Estados e os Municípios tivessem de destinar, pelo menos, 60% da vinculação exclusivamente ao ensino fundamental. O Fundef foi constituído com a função contábil de reter grande parte da receita daqueles 60% da vinculação e redistribuí-las, proporcionalmente, de acordo com as matrículas no ensino fundamental em cada rede. Desse modo, tornou-se uma fonte importante de receita, ainda que decorrente da própria vinculação. Com esse mecanismo, o Governo Estadual e os Municípios poderiam, por meio da expansão das matrículas de ensino fundamental, recuperar a receita retida e até buscar fonte adicional de recursos. Desde então, cada matrícula passou a corresponder a um valor por aluno/ano, havendo, assim, um grande incremento da municipalização do ensino fundamental.
A tabela 9 demonstra o quadro mais significativo no total dos dados referentes à receita do Estado, considerando que apresenta os 25% do total das receitas e transferências para a Manutenção e Desenvolvimento do Ensino e desses os 60% para Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e os outros 40% para os demais níveis de ensino.
Tabela 9– Total de recursos para a Manutenção e Desenvolvimento da Educação e distribuição entre o ensino fundamental e demais níveis de ensino. Dados nominais e
atualizados pelo INPC de 12/2010, (1996 – 2010). Em R$.
Ano Total de recursos a serem aplicadas em MDE com 25% Dados Atualizados- INPC Recursos para o Ensino Fundamental (60% do MDE) com 25% Dados Atualizados- INPC Recursos para os demais Níveis de Ensino (40% do MDE) com 25%. Dados Atualizados- INPC 1996 197.571.487,25 452.116.150,59 118.542.892,35 271.269.690,36 79.028.594,90 180.846.460,24 1997 201.458.983,25 442.892.807,73 120.875.389,95 265.735.684,64 80.583.593,30 177.157.123,09 1998 226.953.626,75 486.105.800,00 136.172.176,05 291.663.480,00 90.781.450,70 194.442.320,00 1999 239.878.280,00 475.352.538,71 143.926.968,00 285.211.523,22 95.951.312,00 190.141.015,48 2000 305.977.960,25 574.886.690,62 183.586.776,15 344.932.014,37 122.391.184,10 229.954.676,25 2001 362.825.448,00 624.060.423,65 217.695.268,80 374.436.254,19 145.130.179,20 249.624.169,46 2002 364.260.897,50 556.666.454,07 218.556.538,50 333.999.872,44 145.704.359,00 222.666.581,63 2003 432.882.249,00 586.698.558,27 259.729.349,40 352.019.134,96 173.152.899,60 234.679.423,31 2004 523.847.930,50 671.087.597,02 314.308.758,30 402.652.558,21 209.539.172,20 268.435.038,81 2005 633.451.066,50 768.982.926,44 380.070.639,90 461.389.755,86 253.380.426,60 307.593.170,58 2006 805.856.921,50 953.591.528,08 483.514.152,90 572.154.916,85 322.342.768,60 381.436.611,23 2007 1.269.346.935,00 1.433.375.373,18 761.608.161,00 860.025.223,91 507.738.774,00 573.350.149,27 2008 915.318.689,00 964.147.005,19 549.191.213,40 578.488.203,11 366.127.475,60 385.658.802,08 2009 1.002.521.248,50 1.013.770.639,68 601.512.749,10 608.262.383,81 401.008.499,40 405.508.255,87 2010 1.328.612.233,00 1.328.612.233,00 797.167.339,80 797.167.339,80 531.444.873,20 531.444.873,20
Fonte: Tesouro Nacional e Balanço geral do Estado (SIOPE), 2010. Elaboração da Autora da Tese (2014).
Os recursos a serem aplicados em educação, resultantes da subvinculação dos 25% dos impostos em 1996, é R$ 197.571.487,25, e passa para 201.485.983,25 em 1997, um aumento percentual de 2% em dados nominais, atualizados passa para -2%. De 1998 a 2006, a MDE cresce 255%, no período referente ao Fundef em dados nominais, e corrigidos o crescimento cai para 96,2 %. De 2007 a 2010, período referente ao Fundeb, a MDE apresenta um crescimento de aproximadamente 4,7%; em dados atualizados, esses mesmos dados passam a ser negativo, correspondendo a -7,3%. Em uma análise geral, incluindo todo o período estudado, ocorre um aumento percentual em valores nominais de 572,5% em dados corrigidos, esse aumento cai para 194%.
Os recursos da MDE, em todo o período teve um aumento significativo apresentando uma variação entre os dois Fundos. No período do Fundef, ocorre um movimento crescente e nos três primeiros anos do Fundeb apresenta um decréscimo nas receitas de MDE. Os demais recursos estão vinculados aos 25% dos recursos da educação apresentando o mesmo movimento de crescimento e declínio.
Em estudo realizado por Gurgel (2006), ficou constatado que, no Rio Grande do Norte, o governo estadual contribuiu mais do que resgatou, nos primeiros anos de vigência da Fundef. A diferença entre as contribuições e cotas representou cerca de R$116,4 milhões no período; enquanto as matrículas na rede estadual reduziam-se, as matrículas das redes municipais aumentavam, confirmando, assim, a tendência do fundo em municipalizar o ensino fundamental, conforme os dados dos indicadores educacionais analisados posteriormente.
3.2.2 Fundef (1998-2006) e Fundeb (2007-2010): aplicação dos recursos destinados à