Inicialmente releva mencionar que, do ponto de vista da evolução histórica, o exercício do controle na Administração pública brasileira é registrado por Peter e Machado (2003, p. 22) como
A preocupação com o controle na Administração Pública brasileira remonta ao período colonial. Foram criadas, em 1680, as Juntas das Fazendas das Capitanias e a Junta da Fazenda do Rio de Janeiro, jurisdicionadas por Portugal, restringindo-se basicamente aos aspectos orçamentário e financeiro. Tem-se notícia de algumas ações disciplinares, tais como: tombamento de bens públicos, arrecadação de dízimos, registro de receitas e despesas e exigência de prestação de contas anuais por parte dos provedores das capitanias hereditárias.
Com a independência, foi instituído o Tesouro Nacional, passando-se, a partir de então, a dar os primeiros passos rumo ao processo de controle da gestão pública no Brasil Império. A proclamação da República trouxe o fortalecimento das funções legislativas, e o controle das contas públicas sofreu transformações profundas, apesar de manter a ênfase no aspecto corretivo.
Na medida em que a gestão pública evoluiu, de acordo com as transformações ocorridas em métodos e processos de trabalho, saindo de uma visão tradicional ou burocrática para uma abordagem da gestão por resultados, os sistemas de controles formais também avançaram, “passando a adotar uma postura preventiva, com ênfase no controle a priori dos procedimentos”, ao invés de permanecerem no “pressuposto da desconfiança em relação ao administrador.” (PETER; MACHADO, 2003, p. 22).
No campo do Direito Administrativo, a visão de Meirelles (1995, p. 570) sobre a função de controle no espaço da Administração pública é apresentada como “a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro”, e que no “âmbito da Administração direta ou centralizada decorre da
subordinação hierárquica, e, no campo da Administração indireta ou descentralizada, resulta
da vinculação administrativa, nos termos da lei instituidora das entidades que a compõem”. Meirelles (1995) acrescenta que no espaço da subordinação hierárquica o controle é exercido de forma plena e ilimitada, e que no da vinculação administrativa das autarquias e das demais entidades da Administração indireta o controle observa restrições e limitações próprias da legislação que o define.
Além disso, Meirelles (1995, p. 571) também menciona que o controle é exercido de forma irrestrita e ilimitada “em todos e por todos os Poderes de Estado, estendendo-se a
toda a Administração e abrangendo todas as suas atividades e agentes”, classificando-se em
“variados tipos e formas de atuação para atingir os seus objetivos”.
Essas classificações indicam, primeiramente, que o (i) controle administrativo ou executivo é aquele exercido “pela própria Administração sobre seus atos e agentes”, que o (ii) controle legislativo ou parlamentar diz respeito ao que o Poder Legislativo imprime ao sobre atos e agentes do Poder Executivo, e, por último, que o (iii) controle judiciário é o referente à “correção dos atos ilegais de qualquer dos Poderes pelo Judiciário, quando lesivos de direito individual ou do patrimônio público.” (MEIRELLES, 1995, p. 571).
Em segundo lugar, essas classificações são apresentadas sinteticamente sob a forma a seguir indicada, ainda de acordo com Meirelles (1995, p. 571 a 574).
a) De acordo com o seu fundamento, pode ser do tipo
i – controle hierárquico: diretamente associado à estrutura vertical dos órgãos do Poder Executivo, pela qual os inferiores estão subordinados aos superiores e sujeitos ao policiamento por parte desses; e
ii – controle finalístico: estabelecido pela normal legal “para as entidades autônomas, indica a autoridade controladora, as faculdades a serem exercitadas e as finalidades objetivadas”.
b) Em razão da localização do órgão que o exercita, classifica-se como
i – controle interno: “é todo aquele realizado pela entidade ou órgão responsável pela atividade controlada, no âmbito da própria administração”;
ii – controle externo: “é o que se realiza por órgão estranho à Administração responsável pelo ato controlado” a exemplo da “apreciação das contas do Executivo e do Judiciário pelo Legislativo”.
c) Em função do momento em que é exercido, pode ser
i – controle prévio ou preventivo ou a priori: “é o que antecede a conclusão ou operatividade do ato, como requisito para sua eficácia” como por exemplo a “autorização do Senado Federal para a União, o Estado- membro ou o Município contrair empréstimo externo”;
ii – controle concomitantemente ou sucessivo: “é todo aquele que acompanha a realização do ato para verificar a regularidade de sua formação” a exemplo da “realização de auditoria durante a execução do orçamento”; iii – controle subseqüente ou corretivo ou a posteriori: “é o que se efetiva
após a conclusão do ato controlado, visando a corrigir-lhe eventuais defeitos, declarar sua nulidade ou dar-lhe eficácia”, como por exemplo “a homologação do julgamento de uma concorrência”.
d) Conforme o aspecto controlado, pode ser
i – controle de legalidade ou legitimidade: “é o que objetiva verificar unicamente a conformação do ato ou do procedimento administrativo com as normas legais que o regem”, valendo destacar que essas normas legais podem ser originárias da Constituição ou as decorrentes de instruções normativas expedidas pelo órgão emissor do ato ou os “editais compatíveis com as leis e regulamentos superiores”;
ii – controle de mérito: “é todo aquele que visa à comprovação da eficiência, do resultado, da conveniência ou oportunidade do ato controlado” e é exercido somente pelos Poderes Executivo e Legislativo, restando ao Judiciário apenas os casos excepcionais definidos na Constituição.
Acrescente-se que essa variada classificação ora apresentada implica a possibilidade de combinações diversas de aplicações de procedimentos para exercício desses controles, verificando-se uma dinâmica e uma complementaridade que possuem caráter não linear e por vezes envolvem poderes distintos.
Outra posição relativa ao Direito Administrativo é a que expõe Di Pietro (2005, p. 636) quanto ao controle da Administração pública. Com efeito, segundo essa autora, “no exercício de suas funções, a Administração Pública sujeita-se a controle por parte dos Poderes Legislativo e Judiciário, além de exercer, ela mesma, o controle sobre os próprios atos”, o que alcança a Administração Pública como um todo, incluindo o Poder Executivo.
Acrescenta Di Pietro (2005, p. 636) que
A finalidade do controle é a de assegurar que a Administração atue em consonância com os princípios que lhes são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade; em determinadas circunstâncias, abrange também o controle chamado de mérito e que diz respeito aos aspectos discricionários da atuação administrativa.
Di Pietro (2005, p. 637) arremata definição de controle da Administração Pública como sendo o
[...] poder de fiscalização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico. São vários os critérios mencionados por Di Pietro (2005) para classificar as modalidades de controle: i) quanto ao órgão (controle administrativo, legislativo ou judicial); ii) quanto ao momento (prévio, concomitante ou posterior); iii) quanto à integração do órgão que o executa à estrutura do órgão objeto de sua execução (interno ou externo); e iv) quanto ao aspecto da atividade administrativa a ser controlada (de legalidade ou de mérito).
Dentre os pontos comuns observados nas doutrinas de Meirelles (1995) e de Di Pietro (2005), é importante registrar as visões sobre os chamados controle externo e controle interno, decorrentes das classificações relativas à localização do órgão que o realiza e quanto à integração do órgão que o executa à estrutura do órgão objeto de sua execução, haja vista o objetivo maior desta pesquisa. Assim, nas subseções seguintes esses conceitos serão mais explorados, agora em função das previsões legais e de comentários de outros autores.