Na lição de Bresser-Pereira (1998, p. 139), “toda sociedade, para se coordenar, usa um conjunto de mecanismos de controle ou de coordenação, que podem ser organizados e classificados de muitas maneiras”.
Considerando uma perspectiva institucional e simplificada, Bresser-Pereira (1988, p. 139) vislumbra três mecanismos de controle principais: o Estado, o mercado e a sociedade civil, e indica que
No Estado está incluído o sistema legal ou jurídico, constituído pelas normas jurídicas e instituições fundamentais da sociedade; o sistema legal é o mecanismo mais geral de controle, praticamente se identificando com o Estado, na medida em que estabelece os princípios básicos para que os demais mecanismos possam minimamente funcionar. O mercado, por sua vez, é o sistema econômico em que o controle se realiza por meio da competição. Finalmente, a sociedade civil – ou seja a sociedade estruturada segundo o peso relativo dos diversos grupos sociais – constitui-se em um terceiro mecanismo básico de controle; os grupos sociais que a compõem tendem a se organizar, seja para defender interesses particulares, corporativos, seja para agir em nome do interesse público; em qualquer das hipóteses, são um mecanismo essencial de controle.
Alternativamente, Bresser-Pereira (1998) apresenta uma perspectiva funcional e mais geral para categorizar o controle, a qual também implica três formas de aplicação: i) o hierárquico ou administrativo – executado no interior das organizações, sejam elas públicas ou privadas; ii) o democrático ou social – envolvendo o exercício de uma abordagem política sobre as organizações e indivíduos; e iii) o econômico ou de mercado – exercido no espaço desse ambiente.
Essa perspectiva ou critério funcional de classificação de controle, como menciona Bresser-Pereira (1998), é exercida com a utilização de vários instrumentos ou mecanismos, além do sistema jurídico-legal: o controle por meio do mercado, o controle político-democrático e o controle hierárquico.
O controle exercido por meio do mercado é aquele em que a concorrência se encarrega de propiciar “os melhores resultados com os menores custos e sem a necessidade do uso do poder”, conforme indica Bresser-Pereira (1998, p. 140), embora reconheça que há muitas variáveis que fogem a esse controle.
Já o controle associado à ação político-democrática é aquele em que a “sociedade se organiza formal e informalmente para controlar não apenas comportamentos individuais, mas [...] para controlar as organizações públicas.” (BRESSER-PEREIRA, p.140). Esse controle é de grande abrangência e cuida de todas as questões da capacidade política de Governo – governabilidade, e da confirmação dos direitos dos cidadãos. Aspectos relativos à representação política, à legitimidade e responsabilização dos governantes e dos administradores públicos em função do interesse público são requisitos essenciais no exercício desse controle. Nesse sentido, uma das formas de buscar atender aos requisitos desse controle é por meio dos critérios definidos no campo do Direito Administrativo (BRESSER-PEREIRA, 1998).
O controle exercido por meio da hierarquia está ligado ao nível da execução das decisões, sendo categorizado em três formas de prática: i) a de caráter tradicional, associada à administração patrimonialista do Estado; ii) a de cunho burocrático (racional-legal), na qual “os objetivos e os meios mais adequados para atingi-los são rigidamente definidos na lei” (BRESSER-PEREIRA, 1998, p.141); e iii) a de teor gerencial (racional), vinculada à Administração publica gerencial ou nova gestão pública.
Especificamente quanto aos controles exercidos por meio de instrumentos de caráter burocrático (racional-legal), Bresser-Pereira (1998, p.146) os define como sendo de “duas naturezas: verticais e horizontais” e que
O controle vertical burocrático por excelência é o controle legal de procedimentos: para garantir sua racionalidade e evitar a arbitrariedade, os procedimentos são definidos pela lei, segundo o princípio geral da universalidade de procedimentos. [...]
O controle horizontal é o da divisão de poderes, do sistema de checks and balances, e dos sistemas de auditoria interna e externa.
Já no caso da execução de controles por meio de instrumentos de caráter gerencial (racional), Bresser-Pereira (1998, p. 146) indica que continuam a ser utilizados os mecanismos de verificação de procedimentos e de certificação próprios da administração burocrática, mas com crescente nível de substituição por mecanismos associados a “controle
hierárquico. No contexto dos quase-mercados, são substituídos pela “competição administrada entre entidades” que detêm autonomia gerencial. Politicamente, a substituição sucede pelos “controles democráticos: a transparência dos atos públicos, os controles realizados por organizações e conselhos públicos não-estatais ou do terceiro setor, e o controle da imprensa e da oposição”.
Adicionalmente e em consonância com esses registros, Levy (1998) citado por Bresser-Pereira (1998, p.146 e 147), comenta que
Os controles sociais são essenciais na administração pública gerencial na medida em que compensam a redução do controle legal de procedimentos e complementam o controle de resultados. Este, por sua vez, na medida em que define com mais precisão os indicadores de desempenho da organização, facilita o próprio controle democrático exercido pelos cidadãos.
Assim, segundo arremata Bresser-Pereira (1998), a perspectiva ou critério funcional delineada indica que o controle pode ser exercido por meio de seis instrumentos ou tipos de mecanismos, os quais são concreta e normalmente utilizados de forma combinada, em função do estado evolutivo das sociedades (primitivo, pré-capitalista complexo, capitalista liberal, capitalista burocrático e capitalista globalizado), e “obedece a alguns princípios gerais: o principio da maior democracia, o principio da maior difusão do poder, o princípio econômico da eficiência, o princípio da maior automaticidade dos controles, e princípio do aumento do espaço público não-estatal.” (BRESSER-PEREIRA, 1998, p.141 e 142).
A seguir são comentadas algumas visões sobre a função controle no âmbito do processo da gestão ou de administração das organizações, considerando as posições estabelecidas por Drucker (1998), Chiavenato (1993), Maximiano (2004), Welsch (1984) e Lima (2005).