Considerando a Administração como conjunto de conhecimentos interdisciplinares aplicados a práticas organizacionais, Drucker (1998, p.2) sumaria como a seguir as formas de defini-la e aos administradores
Em um século, a nossa sociedade transformou-se em sociedade composta de organizações. [...] Quando crescem além de determinado ponto, as organizações precisam de administradores que as dirijam profissionalmente. [...] Toda organização precisa de gente – administradores – que se encarregue do trabalho específico de sua administração: planejar, organizar, ajustar, mensurar e, com relação ao seu pessoal, formá-lo. [...]
Isso significa que a atividade de Administração é exercida por pessoas e que esse exercício compreende o planejamento, a organização, o ajuste, a mensuração e a formação de pessoal, o que pode ser compreendido como funções a serem exercidas para que a atividade seja realizada.
De outra parte, Drucker (1998) registra que há três tarefas básicas na Administração, quais sejam:
a) refletir com atenção e definir qual é a finalidade e a missão própria da organização, independentemente de ser ela uma empresa privada ou uma entidade pública;
b) conseguir com que o trabalho seja produtivo e o trabalhador nele se satisfaça; e
c) cuidar das responsabilidades sociais da empresa e dos efeitos sociais de suas atividades.
Pode-se vislumbrar, então, que as tarefas básicas são eficazmente cumpridas quando as pessoas que conduzem o exercício da Administração, em termos de planejamento, organização, ajuste, mensuração e formação de pessoal, o fazem do modo mais adequada possível.
Além do mais, esse exercício da Administração será tão mais adequado quanto maiores e melhores forem as habilidades ou aptidões específicas das pessoas (os administradores) que o realizam (DRUCKER, 1998, p. 471), quais sejam
– tomar decisões eficazes;
– comunicar-se com e sem a organização;
– aplicar adequadamente os controles e as mensurações; – ser capaz de trabalhar com orçamentos e com planejamento;
– ser capaz de empregar instrumentos analíticos – as ciências da administração. Dentre essas aptidões, serão comentados aqui, especificamente, os aspectos relativos à aplicação dos controles. Nesse sentido, Drucker (1998, p. 503) inicialmente registra que “a palavra “controles” não corresponde ao plural de “controle””, pois não se alcança um controle maior simplesmente pela aplicação de um maior número de controles, o que implica significados diferentes para essas expressões. Assim, na acepção de Drucker (1998, p. 503),
Os controles significam mensurações e informações. O controle quer dizer direção. Os controles dizem respeito aos meios, o controle ao fim. Os controles ligam-se aos fatos, isto é, a acontecimentos ocorridos anteriormente. O controle relaciona-se com
expectativas, isto é, com o futuro. Os controles são analíticos, preocupam-se com o que era e o que é. O controle é normativo e diz respeito àquilo que deve ser.
Essas diferenças apresentadas por Drucker (1998, p. 503) permitem-no concluir que “na tarefa de dirigir, os controles constituem simplesmente um meio para atingir determinado fim. O fim é o controle”. O controle, portanto, é algo maior e mais abrangente do que os controles, além de resultante deles.
Em seguida, Drucker (1998) apresenta as três principais características dos controles vigentes nas organizações comerciais, ressaltando que elas estão presentes em qualquer outra entidade social:
a) os controles não podem ser objetivos nem neutros, porque, nas organizações em que ocorrem situações complexas, o ato de medir não é objetivo nem neutro, haja vista que ele recebe influências, altera a situação e o observador; b) os controles devem concentrar-se nos resultados, porque eles representam a
ligação da organização com o mundo externo (clientes ou usuários) e é desse ambiente que depende o futuro de uma empresa ou de uma entidade não empresarial;
c) os controles são necessários para os acontecimentos mensurados e para os não mensuráveis, haja vista que o equilíbrio entre as variáveis que condicionam esses acontecimentos é essencial para a continuidade de uma organização. Além disso, Drucker (1998, p. 508) arremata, asseverando que, “para que o administrador possa exercer controle, os controles devem atender a sete requisitos”, quais sejam:
a) observância a um princípio de economia, na medida em que a concepção e uso de um sistema de controles deve definir que informações mínimas são necessárias para o exercício do controle;
b) caracterização de expressividade, haja vista que os controles devem ser relevantes por si mesmos, importantes quanto a objetivos básicos definidos e a prioridades estabelecidas;
c) adequação ao caráter e à natureza dos fenômenos que se medem, pois isso permitirá o conhecimento o mais apropriado possível dos acontecimentos relativos ao que se intenta controlar;
d) congruência com os acontecimentos medidos, pois muitas vezes é mais valia uma aproximação por faixa de enquadramento do que por um número exato sobre o qual não se possui qualquer nível de confiabilidade;
e) revestidos de oportunidade, na medida em que a dimensão temporal dos controles deve se vincular à extensão de tempo do fato medido;
f) dotados de simplicidade, porque os controles complicados não funcionam; e g) passíveis de operacionalização, no sentido de que devem ser focados na ação e
não na informação.
De outra parte, Chiavenato (1993) aborda o controle, inicialmente, referindo-se ao significado que essa palavra possui no âmbito da Administração, o qual está associado a três dimensões: i) controle como função restritiva e coercitiva; ii) controle como um sistema automático de regulação; e iii) controle como função administrativa.
Para o primeiro significado – função restritiva e coercitiva – Chiavenato (1993, p. 262) remete ao entendimento de que o sentido é o “de coibir ou limitar certos tipos de desvios indesejáveis ou de comportamentos não aceitos”, o que implica um “certo caráter negativo e limitativo”, e ainda tido como controle social “aplicado nas organizações e na sociedade para inibir o individualismo e a liberdade das pessoas”.
Quanto ao significado de sistema automático de regulação, Chiavenato (1993, p. 262) manifesta que é “utilizado no sentido de manter automaticamente um grau constante de fluxo ou de funcionamento de um sistema”, comumente utilizado em grandes indústrias com a finalidade de identificar “possíveis desvios ou irregularidades” e viabilizar as correções necessárias para retorno à normalidade de forma automática.
O terceiro e último significado apresentado por Chiavenato (1993, p. 262) para a palavra controle na ambiência da Administração é o que o refere como função administrativa, “é o controle como parte do processo administrativo, como o planejamento, organização e
direção”.
Tratando o controle sob o último significado há pouco mencionado, Chiavenato (1993, p. 262) indica que ele tem a finalidade de
[...] assegurar que os resultados daquilo que foi planejado, organizado e dirigido se ajustem tanto quanto possível aos objetivos previamente estabelecidos. A essência do controle reside na verificação se a atividade controlada está ou não alcançando os objetivos ou resultados desejados. O controle consiste fundamentalmente em um processo que guia a atividade exercida para um fim previamente determinado.
Arrematando suas visões sobre o controle na óptica de função administrativa, Chiavenato (1993) explica que ele possui quatro fases:
a) estabelecimento de padrões ou critérios, representando respectivamente o desempenho desejado e as normas que orientam o processo decisório;
b) observação do desempenho, buscando o completo conhecimento do que se está controlando;
c) comparação do desempenho com o padrão estabelecido, com a intenção de definir medidas corretivas aos desvios e exceções observados; e
d) ação corretiva, destinada a retificar as operações que ocorreram fora dos padrões desejados, com a finalidade de assegurar o alcance dos objetivos inicialmente definidos.
Por último, Chiavenato (1993) lembra que o controle abrange os níveis global, departamental e operacional, associados aos planos da gestão estratégica, tática e operacional, respectivamente.
Registre-se, também, a posição de Maximiano (2004, p. 122), quando se refere especificamente à função controle, expressando que esta se encontra vinculada ao controle de objetivos, ressaltando que, para tanto, é necessário dispor de informações sobre os próprios objetivos e acerca das atividades a serem executadas com a finalidade de alcançá-los.
Como processo, o controle permite a produção e o uso de informações para a tomada de decisões que contribuirão para a viabilização “de qualquer sistema orientado para o objetivo”, observando a necessidade de i) registrar quais objetivos devem ser atingidos; ii) retroalimentar o sistema sobre seu desempenho, relacionando-o àqueles objetivos; e iii) reportar ao sistema o que precisa ser realizado para garantir a concretização dos objetivos (MAXIMIANO, 2004, p. 122 e 123).
Fundamentalmente, portanto, a função controle constitui-se num processo de Tomar decisões que tem por finalidade manter um sistema na direção de um objetivo, com base em informações contínuas sobre as atividades do próprio sistema e sobre o objetivo. O objetivo torna-se o critério ou padrão de avaliação do desempenho do sistema. Ou seja, o objetivo torna-se o padrão de controle.
Ainda considerando a função controle e seus sistemas como processo, Maximiano (2004, p. 124 e 125) indica as seguintes etapas de execução:
a) definição de padrões de controle – na qual se identifica o que deve ser controlado;
b) aquisição de informações – as quais indicarão o andamento das atividades executadas para alcançar os objetivos;
c) comparação e ação corretiva – onde a informação sobre a performance real é comparada com os padrões ou com os objetivos, permitindo o encaminhamento de uma ação corretiva ou fortalecedora; e
d) recomeço do ciclo de planejamento – a partir da utilização das informações geradas para definição de novos objetivos e novos padrões.
Concluindo, Maximiano (2004, p. 126) visualiza três níveis hierárquicos que determinam ênfase ao processo de controle e o formato do correspondente sistema – de mais abrangente para mais especializado e detalhado de informações, à medida em que se desce na pirâmide organizacional – quais sejam:
a) controle estratégico, onde se busca “(1) acompanhar e avaliar o desempenho das organizações na realização de suas missões” e “(2) acompanhar os fatores externos que influenciam a organização”;
b) controles administrativos, nos quais são priorizadas as áreas funcionais – produção, finanças, recursos humanos etc.; e
c) controle operacional, em que as atividades e o nível e qualidade dos recursos consumidos são objeto de especial atenção em cada uma das áreas funcionais, e em que os cronogramas e os orçamentos são instrumentos de trabalho da maior relevância.
A quarta abordagem aqui referida é a de Welsch (1984, p. 41), que define controle como “a ação necessária para verificar se os objetivos, planos, políticas e padrões estão sendo obedecidos”, pressupondo que essas variáveis foram estabelecidas e comunicadas aos gestores que possuem a responsabilidade pela sua execução. Assim, a eficácia do exercício da função de controle depende do exercício da função de planejamento e requer a definição de indicadores de desempenho e a implementação de ações corretivas que visem a garantir o alcance dos objetivos.
Além disso, Welsch (1984, p.42) ressalta que “um importante aspecto do controle frequentemente ignorado é a sua relação ao momento de ação”. Com efeito, o controle deve ser exercido antes da ocorrência do fato a que se refere, pois só assim será eficaz.
Registra-se, também, que Lima (2005, p. 112) conceitua controlar como “qualquer ação tomada pela administração com o objetivo de atingir metas preestabelecidas”, contextualizando o controle como “resultado de planejamento, organização e supervisão”.
Indica que o controle pode ser exercido sob a forma interna – quando a ação de controle é executada pelo próprio Órgão Cujas ações, atividades e desempenho se tenciona controlar, e de maneira externa – quando o controle é implementado por organizações externas ao Órgão Cujas ações, atividades e desempenho se pretende controlar (LIMA, 2005).
Segundo os objetivos a serem alcançados, Lima (2005, p. 115) apresenta o controle como podendo ser exercido sob os aspectos (i) “contábil: proteção de bens; confiabilidade e veracidade de informações” e (ii) “gerencial: observância de planos e normas; atingir os objetivos estabelecidos; e uso econômico e eficiente dos recursos”.
Pelo exposto, percebe-se que todos os conceitos e definições relatados apresentam pontos complementares, dentre os quais se destacam os referentes aos requisitos que os controles devem observar para que os administradores exerçam o controle, conforme Drucker (1998), tendo em vista a finalidade prevista e as fases de execução vislumbradas por Chiavenato (1993) e Maximiano (2004), sem deixar de considerar o momento da ação – antes da ocorrência, para ser eficaz, conforme ressaltado por Welsch (1984), e as formas de organizacionais de execução – interna e externa, declaradas por Lima (2005).
Além disso, releva lembrar que Drucker (1998) estabeleceu características que considera principais para os controles exercidos nas organizações, sejam comerciais ou não, o que permite inferir que estão também presentes no processo da gestão das organizações públicas.
Nesse sentido, Lima (2005, p.269) anota que a função controle na Administração pública é representada por “qualquer ação tomada pela Administração Pública com o objetivo de atingir metas preestabelecidas. A Administração Pública planeja, organiza e supervisiona a execução de inúmeras funções, e estas atividades, caso sejam bem executadas, devem resultar no atingimento destas metas”.
Assim, considera-se que, no âmbito da Administração pública, o controle está associado a aspectos funcionais, conforme lembrado por Bresser-Pereira (1998), bem como vinculado ao sistema jurídico-legal, composto por critérios estabelecidos na Constituição
Federal, em leis e outros instrumentos legais, e consagrados pela doutrina de Meireles (1995) e Di Pietro (2005), no escopo do Direito Administrativo, os quais estabelecem o que e como a função de controle deve ser exercida, conforme se descreve nas próximas seções.