O Atlântico Sul é região de amplo valor estratégico para o Brasil. Não há consenso sobre sua definição geográfica exata. Ainda assim, há concordância de que se trata do espaço marítimo entre a América do Sul e a África. Região rica em recursos naturais e portadora de grande biodiversidade, é um espaço econômico-comercial privilegiado por conter rotas marítimas que ligam o País aos mercados africanos, norte-americanos e europeus. Ao longo da história do Brasil, sua importância político-econômica não se transferiu em uma articulação entre atores diplomáticos e militares, conduzindo a uma postura brasileira oscilante das políticas externa e de defesa brasileiras na região.
No âmbito da política externa, o Brasil fez-se presente na região a partir de suas relações bilaterais e multilaterais com os países africanos. A atuação diplomática foi construída nos marcos de orientações de política externa universalistas, como a Política Externa Independente (PEI), dos governos Jânio Quadros e João Goulart (1960-1963), e o Pragmatismo Responsável, do governo de Ernesto Geisel (1975-1979).
Sob o contexto de tensões Leste-Oeste, entre Estados Unidos e União Soviética, o Brasil lograva obter mais autonomia na política internacional para a construção de uma agenda favorável aos países em desenvolvimento. Na década de 1970, por exemplo, as relações com Angola e Nigéria auxiliaram a economia brasileira a reduzir sua vulnerabilidade de demanda energética dos países do Oriente Médio durante os choques do petróleo de 1973 e 1979. Tanto as formações histórico-culturais comuns quanto o interesse brasileiro em reforçar as tensões Norte- Sul no contexto de Guerra Fria balizaram o processo de aproximação com a África.
Pelo prisma da política de defesa do Brasil, a preocupação com o Atlântico Sul foi intrínseca à construção da Estratégia Naval da Marinha. A estratégia adotada foi um dos principais mecanismos de inserção do País na região sob os objetivos de assegurar o livre uso das vias de navegação marítima e a exploração dos recursos marítimos. Seus principais interesses assemelhavam-se àqueles de estratégias navais clássicas, como a obtenção de supremacia sobre determinada região, a negação de seu uso do mar, o controle de áreas marítimas e a projeção de poder (LUÍS, 2013, p. 47-48). De forma semelhante à política externa, a Marinha lograva espaços de autonomia de ação para o Brasil.
Objetivos convergentes entre as diretrizes da políticas externa e de defesa ocultaram a ambivalência histórica das relações entre as duas políticas na região. Oscilações foram notáveis em momentos que demandaram interação entre atores diplomáticos e de defesa, mas que não necessariamente ocorreram. A construção da Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul (ZOPACAS), em 1986, é um importante exemplo.
À época, o Brasil propôs que o Atlântico Sul fosse considerado uma zona livre de armas nucleares. A resolução 41/11 da Assembleia Geral da ONU consolidou a proposição brasileira, contando apenas com o voto contrário dos Estados Unidos. Inicialmente, teve a adesão de Angola, Argentina, Brasil, Cabo Verde, Congo, Guiné-Bissau, Guiné Equatorial, Libéria, Nigéria, São Tomé e Príncipe e Uruguai, e anos mais tarde foram incluídos outros países da região, como a África do Sul, em 1994, e a Namíbia.
A proposta da diplomacia brasileira tinha o intuito de evitar que as questões associadas ao conflito bipolar penetrassem o Atlântico Sul. Nesse contexto, a criação da ZOPACAS foi realizada com pouca articulação entre os órgãos governamentais das políticas externa e de defesa. Gestada dentro do Itamaraty, não teve apoio das Forças Armadas.
A Marinha, por exemplo, temia que a ZOPACAS trouxesse efeitos negativos para seus projetos de longo prazo envolvendo energia nuclear. Quando consultadas, as três Forças Armadas opuseram-se. Logravam impedir que o Itamaraty obstaculizasse a ação militar do Brasil na região. Em última instância, entendiam que zona livre de armas nucleares não implicava em ausência de presença militar (MIYAMOTO, 1987, p. 21). A consolidação da ZOPACAS é apenas um dos exemplos recentes da ambivalência entre expectativas dos responsáveis pelas políticas externa e de defesa do Brasil.
Finda a Guerra Fria, a relação entre as políticas externa e de defesa no Atlântico Sul manteve-se dificultosa. A adaptação de ambas políticas nos anos 1990, implicou mais distanciamento do que aproximação entre elas na região. No eixo da política externa, o Brasil afastou-se politicamente da África. A despeito da construção da ZOPACAS como um fórum de debates para a região entre sul-americanos e africanos, a África não era prioridade da política externa do período.
Sob o contexto de inserção no cenário de globalização, o Brasil preferiu a aproximação com parceiros tradicionais, decrescendo seu interesse pelo continente africano. No concernente à política de defesa, na ausência de um Ministério da Defesa e de diretrizes unificadores para o setor, a Marinha preencheu o espaço na área de defesa, estabelecendo relacionamentos com países recém-independentes da região, como Cabo Verde e Namíbia. Conflitos entre diretrizes do Exército, da Aeronáutica e da Marinha, pouca participação do poder civil nas formulações políticas e contingenciamentos orçamentários tornaram mais difícil a redefinição do eixo estratégico do país, oscilante entre a Amazônia e o Atlântico Sul.
Nas duas últimas décadas houve indícios de inflexão nesse cenário. No início dos anos 2000, ainda no segundo governo Cardoso, houve reaproximação com alguns grandes países em desenvolvimento, em especial Índia e África do Sul, na área de saúde foi o ensaio da ampliação da cooperação Sul-Sul. A África, porém, ainda permanecia distante. No campo da defesa, a construção do MD brasileiro foi o primeiro passo para uma unificação mais profunda das diretrizes das Forças.
Porém, disputas interburocráticas ainda impediram que fosse formulada uma nova PDN e novos documentos delineadores. Foi nos governos Lula que a política externa brasileira esboçou maior coordenação com a África. A nova prioridade atribuída às relações com países em desenvolvimento ressoou nas reformulações da política de defesa do Brasil. Tanto a PDN quanto a END garantiram maior importância ao continente africano, ao passo que as Forças Armadas mantiveram contatos bilaterais com militares da região. Aos poucos o Brasil dava indícios de que o espaço que separava o Brasil da África não era apenas prioridade da Marinha, mas das novas políticas de defesa e externa do País.
4.2 A nova abordagem da cooperação sul-sul com a África como instrumento da política