O terceiro elemento de análise da dimensão internacional da articulação entre as políticas externa e de defesa é a participação do Brasil em operações de paz. O foco de análise foi a forma como o País utilizou suas Forças Armadas como instrumento de sua ação externa via operações
internacionais de paz da ONU. Nas últimas décadas, as operações de paz têm sido mecanismos viáveis para os países em desenvolvimento empregarem seus militares no ambiente externo. Por essa razão é interessante averiguar como essas operações inserem-se nos objetivos de política externa do Brasil.
Ao longo da história da Organização das Nações Unidas, o Brasil foi bastante participativo em operações de paz. O período entre 1956 e 1968 foi aquele no qual se observou a ação brasileira mais significativa, principalmente nas missões no Congo, Guiné-Equatorial,
Chipre, República Dominicana e Índia-Paquistão132. A partir de 1968, a política externa brasileira
foi bastante influenciada pela concepção do chanceler Araújo Castro, a partir da qual as organizações internacionais, tratados e regimes eram utilizados como instrumentos de “congelamento do poder mundial”. Dessa forma, o País deixou de contribuir e debater as questões, não mais enviando tropas a partir de 1968 e também não aceitando assentos não- permanentes no Conselho de Segurança da ONU de 1977 em diante (CAVALCANTE, 2010, p. 147-148; DINIZ, 2006, p. 333).
O período de 1989 a 2002, coincidiu com uma postura mais demandante do Brasil para reformas das organizações internacionais. Tal posição incorreu na retomada da atuação em operações de paz como instrumento da política externa brasileira. Porém, é interessante observar que justamente sob a ótica mais participativa nas instituições internacionais, houve envolvimento menor que de outros períodos. Segundo Diniz (2006, p. 333), proporcionalmente, no período 1956-1968 houve maior atividade do que nos anos 1990. Ou seja, o discurso reformista não ecoou nas posturas nacionais dos governos, que pouco engajaram as Forças Armadas brasileiras (CAVALCANTE, 2010, p. 149-150).
A partir de 2004, o convite e a decisão de o Brasil liderar a Missão para a Estabilização do Haiti alterou o perfil de atuação brasileira nas operações de paz. A MINUSTAH possui importância particular por ter provocado inflexões nas atuações da diplomacia brasileira e das Forças Armadas, promovendo uma imbricação interessante de seus interesses, objetivos e meios. Com a decisão de participar da missão, a diplomacia brasileira abandonou parte da tradição do Itamaraty sobre o tema. Anteriormente o País abstinha-se de decisões sobre operações de paz
enquadradas no Capítulo VII da Carta da ONU133 por entender que elas abriam precedentes para
132
Respectivamente, ONUC, UNSF, UNFICYP, DOMREP, UNIPOM.
133
Segundo o ex-secretário geral da organização, Dag Hammarskjöld (1953-1961), as missões de paz poderiam ser enquadradas no “Capítulo 6,5” da Carta da ONU, por terem caráter intermediário entre o que versa o Capítulo VI (solução pacífica de
a imposição de força das grandes potências sobre os Estados mais frágeis. Com a MINUSTAH, enquadrada nesse Capítulo, não foi diferente. No início de 2004, o Brasil se absteve de voto na Resolução 1542/2004 do Conselho de Segurança das Nações Unidas sob essa perspectiva.
Porém, quando houve o convite do Secretário-Geral da ONU para a liderança brasileira na operação, o governo brasileiro logrou ocultar sua abstenção na decisão sob o manto do discurso diplomático de que a tradição cultural brasileira de contribuir para superação das desigualdades auxiliaria no processo social e na cooperação latino-americana. Além do rompimento com a tradição acerca das operações de paz regidas pelo Capítulo VII, o Brasil também teve que harmonizar o princípio diplomático de “não-intervenção em assuntos internos” com o novo conceito da política externa de “não-indiferença”, da dupla Lula-Amorim (LIMA, 2005a, p. 19; ROCHA, 2009, p. 154).
Nesse sentido, a MINUSTAH teve o efeito de alinhar objetivos das políticas externa e de defesa do Brasil. As Forças Armadas foram expostas a situações concretas e o MD teve seu orçamento aumentado. Paralelamente, a operação foi uma oportunidade de aumentar o poder brando do Brasil na região e efetivamente contribuir para o desenvolvimento da América Latina. No âmbito da política externa, tratou-se também de uma oportunidade de ampliar o papel brasileiro na cooperação com estabilidade na América Latina e de um mecanismo para engajar-se de forma mais ativa nas questões de Segurança Internacional, visando reformar os organismos internacionais e obter um assento permanente no Conselho de Segurança da ONU (ROCHA, 2009, p. 154-155; DINIZ, 2005, p. 107; VIGEVANI; CEPALUNI, 2007, p. 302; CAVALCANTE, 2010, p. 142-143).
Dentre as principais imbricações entre as duas políticas no caso da MINUSTAH, pode-se apontar a abordagem mais ampla empregada pelo Brasil no Haiti. O governo brasileiro contribuiu com o envio de tropas e especialistas, mas não somente. A Agência Brasileira de Cooperação do MRE também produziu projetos de cooperação técnica para auxiliar na reconstrução e transferência de conhecimento para as agências do governo haitiano, antes e depois do terremoto de 2010 (AGUILAR; MORATORI, 2011, p. 475-476).
A MINUSTAH inaugurou uma dinâmica particular entre atores domésticos em seu processo decisório e sua implementação. O Itamaraty e o Congresso foram pouco consultados sobre a decisão até que fosse anunciada pelo Executivo. De acordo com Diniz (2005, p. 104-105),
controvérsias) e o VII (ações militares apoiadas pela ONU). As missões de Capítulo VII são consideradas como de Imposição da Paz ou Peace Enforcement.
tratou-se de uma “decisão claramente top-down do governo brasileiro, que enfrentou e ainda enfrenta resistência em setores políticos e da opinião pública brasileira, e particularmente de alguns setores dentro do partido do Presidente da República”. Para o autor, foi uma decisão nos procedimentos normais e com base nos canais institucionais devidos. O traço novidadeiro foi ter recebido mais atenção do que as decisões de costume de política externa.
A operação também inaugurou um período de maior contribuição de tropas brasileiras
para operações de paz, ainda que tenha sido primordialmente para o Haiti134, como pode-se
observar pela Tabela 11. Esse engajamento mais amplo permitiu que, no âmbito doméstico, houvesse mais interações entre diplomatas e militares, induzindo a cooperação entre o MRE e o MD (LIMA, 2010, p. 413). Políticas declaratórias posteriores, como a END, a PND e o Livro Branco (BRASIL, 2005, 2008, 2012a, 2012b, 2012c) também reforçaram a maior importância das operações de paz, ainda que de forma vaga, sem especificar objetivos claros e, recorrentemente, com referências confusas sobre os termos empregados pela ONU (CAVALCANTE, 2010, p. 152).
Tabela 11 – Contingente brasileiro em Operações de Paz da ONU por ano (2002-2013)
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Observadores 13 15 10 30 27 48 51 46 46 29 16 24 Policiais 8 8 8 14 8 13 12 10 25 18 12 15 Tropas 56 59 1349 1226 1217 1217 1289 1288 2196 2446 2171 1709 Total 77 82 1367 1270 1252 1278 1352 1344 2267 2493 2199 1748
Tabela elaborada pelo autor. Fonte: Organização das Nações Unidas.
Além da contribuição oferecida pelo engajamento militar, a MINUSTAH também ofereceu recursos para a cooperação e construção da confiança com a América do Sul com a América Sul. Alguns exemplos foram:
134
a) A Força de Paz Binacional “Cruz del Sur” ou Brigada Cruz del Sur – de atuação conjunta de Argentina e Chile –, criada em 2005, é um exemplo de possibilidade de cooperação regional. Com base na experiência argentina e chilena, o Ministro da Defesa, Celso Amorim (2013, p. 306), sugeriu, em 2013, a criação de uma “Brigada ABC”, com a inclusão do Brasil, ou um “Brigada Unasul”;
b) Treinamentos a tropas sul-americanas realizados no Centro Conjunto de Operações de Paz
do Brasil (CCOPAB) e as ações de cooperação regional a partir da Associação de Centros
Conjuntos de Treinamento para Operações de Paz da América Latina (ALCOPAZ)135;
c) As Reuniões de Países Sul-Americanos Participantes da MINUSTAH. A segunda edição,
em novembro de 2011, contou com a participação dos Ministros da Defesa e das Relações Exteriores de todos os países participantes (BRASIL, 2011);
d) O compartilhamento de experiências, treinamentos e possibilidades de atuação conjunta
em operações de paz a partir do Conselho de Defesa Sul-Americano da Unasul;
Além da MINUSTAH, entre 2011 e 2014, a FTM-UNIFIL, no Líbano, e a MONUSCO, no Congo, também tiveram lideranças brasileiras. A FTM-UNIFIL foi a primeira operação de paz marítima na qual o Brasil participou. Ainda que sob a égide do Capítulo VII, demandou menos contingente que no Haiti, já que foi enviada apenas uma fragata. A participação no Congo, por sua vez, representou mais uma consequência do mérito pessoal do general Santos Cruz, que fora um bem sucedido force commander no Haiti, do que um convite particular da ONU à liderança do Brasil na missão. Ainda assim, trata-se de uma operação bastante representativa, pois, pela primeira vez, as tropas foram engajadas em combate para desarticular os grupos insurgentes.
Apesar da pró-atividade no Haiti, há alguns traços que perfizeram o conjunto do perfil de atuação brasileiro nas operações de paz. O detalhado estudo de Rezende (2013, p. 171-173) delineou alguns desses traços da participação do Brasil entre 2001 e 2009, buscando desconstruir possíveis mitos de excessivo ativismo do País em operações de paz ou ampla coerência com a política externa, que tenham emergido a partir da liderança na MINUSTAH.
Dentre elas, aquelas mais importantes para a compreensão da relação entre as políticas de defesa e política externa brasileiras foram: (a) Envolvimento maior em operações de grande porte do que de médio ou pequeno; (b) Participação de todas as operações em suas regiões prioritárias
135
A ALCOPAZ foi criada, em 2008, a partir de uma iniciativa da Argentina. Trata-se de uma organização que reúne-se periodicamente para ampliar a eficácia e o planejamento para as operações de paz na América Latina e o Caribe.
de sua política externa, mas não necessariamente enviando mais contingentes; (c) Não- envolvimento apenas em operações em suas regiões prioritárias; (d) Fora a MINUSTAH, o envolvimento nas missões foi maior com observadores do que com tropas ou policiais; (d) Percentuais de envolvimento superiores apenas aos Estados Unidos e Reino Unido – países que tradicionalmente contribuem pouco com operações de paz –, estando as Forças Armadas brasileiras pouco engajadas quando comparadas a outros contribuintes da ONU.
Nesse sentido, observa-se que o Brasil ainda carece de maior clareza sobre como as operações de paz inserem-se em sua política externa, como mostram os estudos de Cavalcante (2010, p. 154-155) e Rezende (2013, p. 171-173). Contudo, a experiência na MINUSTAH alterou parte do perfil de atuação anterior brasileiro e demonstrou que, para a articulação entre as políticas externa e de defesa, as operações de paz permitiram mais do que apenas o emprego externo das Forças Armadas e ampliar o ativismo nas questões de Segurança Internacional. Representaram também mecanismos possíveis para adensar a cooperação regional e construir a confiança entre as Forças Armadas de países da América do Sul.