Primeiramente, é preciso lembrar que lei complementar é aquela que dispõe sobre matéria especificada na Constituição Federal, sendo aprovada por quórum qualificado, consistente em maioria absoluta da Câmara dos Deputados e Senado Federal133.
Nos dizeres de Paulo de Barros Carvalho, tal interpretação leva à definição da natureza de lei complementar como “ontológico-formal“134. Nesse sentido, também são as considerações de Souto Maior Borges135.
Em sentido contrário, há quem entenda irrelevante a matéria para reconhecimento da lei complementar, como hierarquicamente superior. Hugo de Brito Machado entende que há hierarquia entre lei complementar e lei ordinária, e teria “sua identidade específica independentemente da matéria que regula”. Assim, o renomado tributarista nega a exigência material para identificação da superioridade da lei complementar136.
133 Quanto às normas anteriores à Constituição Federal de 1988, é prescindível a aprovação na forma de lei complementar, bastando que tratem de matéria reservada à lei complementar pelo novo texto constitucional, para que, assim, tenham sido recepcionadas como lei complementar, v.g., algumas normas do Código Tributário Nacional (inseridas no ordenamento por lei ordinária n. 5.172/1966).
134 “Lei complementar é aquela que, dispondo sobre matéria, expressa ou implicitamente, prevista na redação constitucional, está submetida ao quorum qualificado do art. 69 (CF), isto é, maioria absoluta nas duas Casas do Congresso Nacional. […] Daí afirmar-se que a lei complementar reveste-se de natureza ontológico-formal” (CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 23. ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 261).
135 “Sem que sejam conjugados dois requisitos constitucionais – quorum especial e qualificado – mais o âmbito material de competência legislativa próprio – não há lei complementar no direito constitucional brasileiro. […]
A lei complementar disciplinada pela Constituição é a lei complementar no sentido formal e material. […]
A lei complementar é a resultante de um procedimento legislativo vinculado a critérios constitucionais de direito formal (e.g., o quorum de votação) e de ordem material ou de direito substantivo (a matéria correspondente a uma fatia do campo global distribuído rigidamente segundo esquemas constitucionais e de competência legislativa)” (BORGES, José Souto Maior. Lei Complementar Tributária. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1975, p. 72, 73).
136 “Negar a existência de hierarquia entre lei complementar e lei ordinária não nos parece uma tese sustentável. Tanto que ninguém a defende mais. Já o questionamento em torno da qualificação específica da lei complementar continua vivo. […]
Na verdade, a lei complementar é espécie normativa superior à lei ordinária, e tem sua identificada específica independentemente da matéria que regula. Mesmo que disponha sobre matéria a ela não reservada pela Constituição, não poderá ser alterada ou revogada por lei ordinária.” (MARTINS, Ives Gandra da Silva (Coord.). Decadência e Prescrição. São Paulo: Revista dos Tribunais; Centro de Extensão Universitária, 2008, p. 76).
Ousamos discordar, pois a definição do que seja matéria de lei complementar foi efetuada pelo constituinte, inserindo-se esta na Constituição Federal. Diante disso, o único instrumento hábil à alteração das matérias submetidas à aprovação por quórum qualificado, para aprovação de lei complementar, é a emenda constitucional.
A iniciativa de leis complementares e ordinárias cabe
[…] a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador- Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.137
Posteriormente, cabe às duas casas do Congresso Nacional a discussão, votação, aprovação do projeto, como sua eventual revisão, na forma dos artigos 64 e 65, da Constituição Federal138. No caso de lei complementar, exige-se o quórum qualificado em ambas as Casas139.
Tendo sido aprovado, o projeto de lei é remetido ao Presidente da República, para sanção140, veto141 ou omissão (que se interpretará como “sanção” deste projeto142). Na
137 Conforme artigo 61, da Constituição Federal (BRASIL. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Congresso Nacional, 05 out. 1988).
138 “Art. 64. A discussão e votação dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores terão início na Câmara dos Deputados.
§ 1º - O Presidente da República poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa. § 2º Se, no caso do § 1º, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal não se manifestarem sobre a proposição, cada qual sucessivamente, em até quarenta e cinco dias, sobrestar-se-ão todas as demais deliberações legislativas da respectiva Casa, com exceção das que tenham prazo constitucional determinado, até que se ultime a votação. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) § 3º - A apreciação das emendas do Senado Federal pela Câmara dos Deputados far-se-á no prazo de dez dias, observado quanto ao mais o disposto no parágrafo anterior.
§ 4º - Os prazos do § 2º não correm nos períodos de recesso do Congresso Nacional, nem se aplicam aos projetos de código.
Art. 65. O projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar. Parágrafo único. Sendo o projeto emendado, voltará à Casa iniciadora.” (ibid.).
139 “Art. 69. As leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta.” (ibid.).
140 “Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará.” (ibid.).
141 “Art. 66. […]
§ 1º - Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.
§ 2º - O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea.” (ibid.).
142 Art. 66. […]
hipótese de veto, em sessão conjunta das Casas do Congresso, este pode ser rejeitado por maioria absoluta de Deputados e Senadores143.
Por fim, cabe ao Presidente da República a promulgação da lei e, se este não o fizer em 48 (quarenta e oitos) horas, cabe ao Presidente do Senado. Caso não proceda à promulgação também neste prazo, caberá ao Vice-Presidente do Senado144.
A breve lembrança do procedimento para aprovação de uma lei serve à observação que pretendemos de que nenhum dos envolvidos na edição de uma lei, na forma de seu procedimento (pessoas competentes para iniciativa, Congresso Nacional, Presidente da República, Presidente do Senado e Vice-Presidente do Senado), pode alterar a outorga de competência pela Constituição Federal.
As matérias que o legislador constituinte entendeu por reservar à lei complementar, por simples alteração na tramitação de projeto de lei, não podem ser modificadas, ou isto implicaria em prestigiar a forma (de lei complementar), em desfavor das matérias arroladas como desta espécie de veículo introdutor de norma. Se adotamos o entendimento que lei complementar é aquela qualificada por matéria e forma, coerentemente, temos que velar pela manutenção de leis complementares tão somente quanto às matérias enumeradas pela Constituição.
Como anteriormente mencionado, é possível a alteração das matérias restritas à veiculação por lei complementar, mas é legitimado para tal alteração o constituinte derivado, por meio de emenda constitucional, submetida a procedimento especial,
§ 3º - Decorrido o prazo de quinze dias, o silêncio do Presidente da República importará sanção. (BRASIL. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Constituição da
República Federativa do Brasil. Brasília: Congresso Nacional, 05 out. 1988).
143 “Art. 66. […]
§ 4º - O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutínio secreto.” (ibid.).
144 “Art. 66. […]
§ 5º - Se o veto não for mantido, será o projeto enviado, para promulgação, ao Presidente da República. § 6º Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no § 4º, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
§ 7º - Se a lei não for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo Presidente da República, nos casos dos § 3º e § 5º, o Presidente do Senado a promulgará, e, se este não o fizer em igual prazo, caberá ao Vice-Presidente do Senado fazê-lo.” (ibid.).
sujeitando-se às limitações materiais, procedimentais e circunstanciais previstas no texto constitucional145.
Quanto ao procedimento, é exigida por proposta de (i) um terço, ao menos, dos membros da Câmara ou do Senado; (ii) do presidente da República; ou (iii) de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se cada uma delas pela maioria relativa de seus membros. Nesse ponto, já se verifica a diferença entre procedimento para edição de lei (com iniciativa mais ampla) e para edição de emenda constitucional.
Além disso, a emenda constitucional deve ser aprovada por três quintos dos votos dos respectivos membros de cada Casa do Congresso, em dois turnos, o que também distingue seu procedimento das leis complementares ou ordinárias.
Esta distinção de procedimento na produção de diferentes instrumentos introdutores de normas (emenda constitucional e lei complementar) é feita para destacar a relevância da emenda constitucional no sistema jurídico brasileiro e a impossibilidade de se autorizar que outras espécies legislativas tratem do que foi outorgado apenas ao legislador constituinte derivado.
A importância da repartição da competência pela Constituição Federal, como na outorga de poderes para edição de lei complementar, há de ser prestigiada. Assim, entendemos que é tão relevante à qualificação de lei complementar a forma de sua edição, quanto à matéria que por esta é veiculada.
145 “Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; II - do Presidente da República;
III - de mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
§ 1º - A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio.
§ 2º - A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.
§ 3º - A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem.
§ 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico; III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.
§ 5º - A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.” (BRASIL. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Congresso Nacional, 05 out. 1988).
Sobre o assunto, Souto Maior Borges sustenta que lei aprovada com quórum qualificado, mas em exercício de competência da União que poderia ser veiculada por lei ordinária, não passa de lei ordinária146.
Cabe mencionar, ainda, se há reserva material à lei complementar quanto à regulação de prescrição em matéria tributária ou se ao legislador ordinário também é facultado o tratamento da matéria. Se caso de reserva material, resta prejudicada a discutida hierarquia entre lei complementar e lei ordinária.
Compartilhamos do entendimento dos ilustres juristas Souto Maior Borges e Paulo de Barros Carvalho, quando atribuem à lei complementar diferentes funções. Souto Maior Borges, escrevendo à luz da Constituição Federal anterior, tratou do tema da forma seguinte:
Essa análise revelará dois grupos básicos de leis complementares: 1º) leis complementares que fundamentam a validade de atos normativos (leis ordinárias, decretos legislativos e convênios); e 2º) leis complementares que não fundamentam a validade de outros atos normativos. […]
Umas funcionam como fundamento ou razão de validade de leis ordinárias, decretos legislativos e convênios; outras não exercem essa função, porque se colocam em campos privativos.147
Nesse sentido, leciona Paulo de Barros Carvalho, analisando as diferentes funções de leis complementares sob a Constituição Federal de 1988:
Muitas normas introduzidas no sistema por lei ordinária, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios deverão procurar o âmbito da validade material de seu conteúdo prescritivo em normas da legislação complementar. O exemplo eloquente está nas regras que dispõem sobre conflitos de competência entre as entidades tributantes. […]
Não nos esqueçamos, contudo, de que existem porções privativas para atuação da lei complementar tributária e o exemplo típico é o das limitações constitucionais ao poder de tributar.148
Relativamente à hierarquia semântica da lei complementar, destaca o professor Paulo de Barros Carvalho que pode ser de ordem formal ou material, reconhecendo que sempre há hierarquia formal, decorrente da interpretação do artigo 69, da Constituição
146 “(a) Se estivermos em presença do campo da lei ordinária da União, que é apenas uma parcela do campo total da competência legislativa da União […] será a lei impropriamente designada ‘complementar’ porque valerá tanto e não mais do que uma lei ordinária da União. Não é o rótulo, o nomem júris inapropriado que transubstanciará o ato legislativo.” (BORGES, José Souto Maior. Lei Complementar
Tributária. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1975, p. 74).
147 Ibid., p. 83.
Federal, e que há hierarquia material quando a lei complementar trata de conflitos de competência:
Pelo sistema do direito positivo, o nosso, inaugurado em 1988, houve por bem estabelecer que as leis, todas elas, com nome ou com status de lei, ficam sujeitas aos critérios que o diploma complementar previsto no art. 59, parágrafo único (CF) veio a prescrever com a edição da lei n. 95/98. […] É a consagração da superioridade hierárquica formal dessa espécie do processo legislativo com relação às previstas nos outros itens.149 Destacamos, por fim, considerações de Tácio Lacerda Gama, quando sustenta que “dispor sobre as regras gerais de tributação” está entre as matérias as serem reguladas por lei complementar, para “concretização dos dispositivos constitucionais relativos à competência para instituir normas tributárias”150.
Feitas tais considerações iniciais, passamos à análise do que seja lei complementar sobre prescrição, para então tratar da eventual reserva material à lei complementar, afastando questionamento a respeito de sua superioridade hierárquica diante de lei ordinária.