Reunimos neste tópico, análises da condição atual da política social no Brasil a nível nacional. Estas, como já sinalizamos, além de nos propiciarem visualizar a incidência de processos internacionais neste contexto, nos permitem pensar em que grau de profundidade
esses mesmos processos permeiam o quadro mais estrito da política social no DF, bem como de que forma aqueles que são provenientes de movimentos históricos nacionais o fazem.
Não obstante a crise econômica, o percurso histórico do processo de redemocratização do Brasil na década de 1980 foi tensionado pelas expectativas (traduzidas na atuação política concreta dos sujeitos sociais envolvidos e interessados) de duas agendas distintas. Uma, respondia pelos anseios democráticos e questionadores das enormes contradições econômicas e das tutelas financeiras e militares desempenhadas pelo Estado, e outra, representava os interesses do neoliberalismo que já estendia a sua hegemonia ídeo-política pelo mundo (BEHRING; BOSCHETTI, 2011).
As mudanças estruturais engendradas pela industrialização e pela urbanização criaram condições para o surgimento de um movimento popular que inaugurou um novo momento da esquerda brasileira e se mostrou como um elemento político decisivo na história do país, ultrapassando o controle das elites, de modo a interferir no processo da Constituinte e pautar no seu debate político eixos relativos à reafirmação das liberdades democráticas, a impugnação da elevada desigualdade e afirmação dos direitos sociais, a reafirmação de uma vontade nacional soberana com rejeição às interferências externas, em especial do FMI, e a importância dos direitos trabalhistas e da reforma agrária (BEHRING; BOSCHETTI, 2011).
Em sua obra, Boschetti (2008) faz uma análise detalhada do processo de embates políticos que deu origem à seguridade social formalizada na Constituição de 1988. Em vista dos objetivos da discussão presente, cabe destacarmos, com base nesses escritos, que todo o processo da Constituinte foi influenciado por um "clamor nacional", anotado não só pelos movimentos e partidos de esquerda, mas por amplos setores da sociedade, em prol da cidadania e da garantia de direitos sociais igualitários e universais voltados à correção da "dívida social", o que desembocou em uma priorização da área social no processo. Mesmo parlamentares e associações conservadoras se utilizavam do discurso73 da consolidação dos direitos da cidadania em suas proclamações e reivindicações. Dessa forma, mesmo em meio à uma composição política do Congresso a princípio desfavorável às forças de esquerda, convergiu-se "na instituição de um sistema de direitos sociais tido como um dos mais
73 Como traz Vianna (2000), o moto do governo Sarney para definir a estratégia social de seu governo, conforme
amplamente divulgado, foi o de "tudo pelo social", o que traduz o ímpeto reformista da Nova República contra a "dívida social", que como se convencionou no entendimento implícito das novas propostas políticas para o país, havia resultado do padrão burocrático-autoritário do Estado sob o regime militar. Interessante notar que Boschetti (2008) aponta que este mesmo presidente, juntamente com os empresários e os parlamentares que os representavam, criticou fortemente o projeto de Constituição aprovado na Comissão de Sistematização, definindo como reformo ao estatismo e ao burocratismo estatal em detrimento do "pluralismo econômico" o que na prática era a redução da transferência de recursos públicos ao setor privado e sua presença na área social.
modernos do mundo" (BOSCHETTI, 2008, p. 144), aproximando a Constituição de 1988 àquelas predominantes nos países industrializados europeus.
Apesar dessa sensibilidade do "legislador" às demandas populares, no desenvolvimento dos trabalhos que deram concretude aos projetos que viriam a ser votados em plenário para compor a Carta Constitucional, as forças políticas interessadas na redução (social) do Estado, marcadamente representantes do empresariado não se abstiveram de uma atuação presente, entre eles os interessados na privatização dos espaços que poderiam vir a ser ocupados pela oferta de serviços públicos nas áreas sociais, sobretudo, naquele momento histórico, na educação e saúde. Após aprovação, na Comissão de Ordem Social, de um projeto principal que reunia os já aprovados nas subcomissões concernentes às políticas que viriam a compor a seguridade social (projeto esse que se juntou às outras propostas principais e compunha a proposta geral de Constituição organizada pela Comissão de Sistematização), essas forças políticas conservadoras formaram um "bloco" que reunia amplos setores de parlamentares de centro-direita e ficou conhecido como Centrão (BOSCHETTI, 2008). Como narra a autora,
Com a intensão expressa de revisar e modificar inteiramente o projeto da Comissão de Sistematização, o Centrão apresentou e aprovou, no final de 1987, uma proposta de alteração do regimento da Assembleia Constituinte. Na versão original do regimento, os parlamentares podiam apresentar emendas que modificassem pontualmente a redação e o conteúdo dos artigos do projeto de Constituição, mas não podiam apresentar propostas que alterassem capítulos ou seções inteiras, de modo a não desfigurar o conjunto do projeto aprovado nas fases precedentes. As alterações no regimento feitas pelo Centrão permitiam aos parlamentares justamente apresentar novos projetos de capítulos inteiros da Constituição, desde que assinados pela maioria absoluta dos legisladores (BOSCHETTI, 2008, p. 168, 169).
E mais à diante, continua:
As portas estavam abertas e permitiam voltar atrás e anular as inovações duramente conquistadas no ano anterior. E foi exatamente nesse sentido que agiu o Centrão. Ele propôs emendas ao projeto de sistematização, incluindo até um novo capítulo sobre a ordem social. Na prática, cada emenda constituía um capítulo. Assim, o Centrão elaborou e apresentou, literalmente, um novo projeto inteiro de Constituição, nomeado "projeto Centrão" (BOSCHETTI, 2008, p. 170).
No que tange à seguridade social, o capítulo apresentado pelo Centrão não conseguiu apoio absoluto dos parlamentares, o que mostra que a sua coalizão política era instável, mantida pelos interesses particulares de muitos de seus participantes. Ainda assim, reuniam um grupo constante em número suficiente para impedir a aprovação do projeto aprovado na Comissão de Sistematização. Com o impasse entre os projetos, os líderes partidários encaminharam um grande acordo de aprovação do projeto do Centrão com modificações que
fariam uma espécie de fusão entre os dois projetos. Na visão Boschetti (2008), no texto final acabou por predominar a versão aprovada na Comissão de Sistematização.
Como resultado, a concepção de seguridade social materializada na Constituição de 1988 conta com a integração das políticas de assistência social, previdência e saúde, prevendo como princípios a universalidade da cobertura, a uniformização e equivalência dos benefícios entre trabalhadores urbanos e rurais, a seletividade e distributividade dos benefícios, bem como a irredutibilidade dos seus valores, o caráter democrático da gestão e equidade e diversificação das fontes de financiamento. Uma concepção que em termos gerais assinala o que foi a construção da Carta Constitucional como um todo, ou seja, que avançou na garantia de direitos sociais e da cidadania, guardando parte das reivindicações dos trabalhadores e da população, mas que teve que absorver proposições do grupo conservador em meio aos embates e negociações entre posições políticas divergentes e contraditórias, ainda que muitas vezes veladas por discursos (opacos, quando não dissimulados) nos quais constam a defesa dos "direitos dos cidadãos" (BOSCHETTI, 2008).
Segundo Vianna (2000), a derrota institucional do autoritarismo e a instauração da Nova República inaugurou uma fase de otimismo para o movimento reformista brasileiro como um todo, do qual o resultado formal foi o estabelecimento de um sistema bastante avançado de seguridade social. No entanto, mesmo esse estabelecimento não barrou o processo de americanização da seguridade social no país.
Ao contrário, o sistema público vem se "especializando" no (mau) atendimento aos muito pobres, seja pelo descaso das autoridades com a regulamentação e a implementação dos preceitos constitucionais, seja pelo surrado método do racionamento - o gasto social federal que em [19]81 correspondia a 10,04% do PIB, cai para 8,90% em [19]86 e em [19]90 volta aos níveis do início da década (10,43%), quando os benefícios assegurados pela Constituição não existiam. Enquanto isso, o mercado de serviços médicos, assim como o de previdência, conquista adeptos entre a classe média e o operariado (VIANNA, 2000, p. 151).
Não obstante as conquistas materializadas na Constituição de 1988, na sequência imediata da sua promulgação inicia-se um processo de recomposição burguesa no Brasil, que se apresentou no período do governo de Fernando Collor de Mello, mas que viria a alcançar a sua dimensão real nos governos de Fernando Henrique Cardoso, mesmo em razão da interrupção do governo de Collor em processo de impeachment, embora seu sucessor, Itamar Franco, tenha dado sequência a esse processo, em especial na condução da política econômica com a elaboração do Plano Real e a articulação política da coalizão conservadora de poder que viria a "reformar" o recém democratizado Estado brasileiro (BEHRING, 2008b).
Também no entendimento de Mota (2005), o maior avanço da Constituição de 1988 foi a adoção do conceito de seguridade social englobando as políticas de saúde, previdência e assistência social, além da redefinição de princípios pelos quais se estabeleceu novas regras e fontes de custeio, organização administrativa, mecanismos de participação dos usuários do sistema e melhorias dos benefícios e serviços.
Contudo, se do ponto de vista das regras estabelecidas, as mudanças imprimidas na Constituição de 1988 equiparam o Brasil aos sistemas securitários das sociedade desenvolvidas, o mesmo não se pode dizer quanto às condições objetivas para implementá-las. É sobre este aspecto que o processo de construção de uma cultura política da crise opera refrações fundamentais nos rumos da seguridade social, permitindo-nos observar, também, as contradições que permeiam a estrita vinculação entre a definição de direitos sociais e a garantia de mecanismos de proteção social (MOTA, 2005, p. 142, 143).
Na visão da autora a expansão que criou as condições para a inclusão de segmentos anteriormente excluídos do sistema de proteção social ao universo dos usuários, criou ao mesmo tempo as condições para expulsar gradualmente os trabalhadores de melhor remuneração para o mercado de serviços, em especial na saúde e da previdência. Mesmo assim, não se pode afirmar que os gastos com as políticas sociais no Brasil atingiram, nessa época, um ponto crítico em função de um elevado grau de comprometimento dos recursos públicos no seu financiamento. Dessa forma, a expansão que se observa não se configurou como um estratégia de universalização - em que pese o tencionamento e militância dos movimentos sociais e da classe trabalhadora organizada - mas se mostrou no horizonte, agudizado na década de 1990 em conformidade com o cenário persistente de crise74 (não obstante o crescimento da pobreza, assinalado pela própria autora) de um novo patamar de seletividade intraclasse, mediado pela ideologia neoliberal e tratado como uma necessidade provocada pela crise econômica (MOTA, 2005).
Behring (2008b) traz que em especial a partir do governo de Cardoso, a "reforma" do Estado, que teve como expressão institucional o Plano Diretor de Reforma do Estado (PDRE), se configurou concretamente como uma contrarreforma com amplas repercussões para a
74 Mota (2005) desenvolve a sua análise mediante à uma (profunda) fundamentação teórica que expõe a
articulação da classe dominante na recomposição de sua hegemonia a partir do década de 1970, por meio da difusão de uma cultura da crise, como uma verdadeira reforma intelectual e moral objetivando o enfraquecimento do poder ofensivo da classe trabalhadora, uma vez que em conjunturas de crise se observa um terreno fértil para políticas de corte classista constituidoras de hegemonia em meio às mediações políticas que viabilizam reestruturações sociais em vistas da "superação da crise". Essa cultura da crise afeta o contexto brasileiro a partir da década de 1980, mediante uma inflexão nas práticas da burguesia nacional, marcadas pela passividade na construção da relação do Estado com a sociedade - deixada sob a responsabilidade do próprio Estado, ainda que sob seu mando e controle - que passa a assumir paulatinamente a responsabilidade política, intelectual e moral pela construção dessa relação.
seguridade social. Antes de se ater propriamente ao sistema da seguridade social, a autora afirma que a contrarreforma do Estado brasileiro envolve dois elementos fundamentais que se relacionam diretamente com os rumos da seguridade social no país a partir de então: a flexibilização das relações contratuais de trabalho e as privatizações como medidas de adaptação do país à lógica mundial do capital.
Quanto à primeira, no contexto da crise (estrutural) do capital, em todo o mundo as elaborações políticas e ideológicas do discurso da retomada da competitividade que buscam gerar as condições para retomada das taxas de lucro envolvem a redução dos custos de produção, dentre eles o custo do trabalho. Reclama-se a flexibilização dos direitos e legislações trabalhistas, o que envolve a retirada pelo Estado de regulações das relações de trabalho, inclusive e não menos importante, no que se refere à questão da proteção social, no intuito de reduzir os encargos sociais. Acompanha este discurso, o da necessidade de qualificação da força de trabalho para geração das condições de empregabilidade, perspectiva por meio da qual o desemprego é explicado pela ausência de qualificação dos trabalhadores e não por uma condição estrutural do capitalismo, reforçando as saídas individuais e instrumentalizando os mecanismos coletivos de organização dos trabalhadores por meio de programas de qualificação a partir do Estado ou em parcerias (BEHRING, 2008b).
As justificativas de modernização das empresas de modo a torná-las competitivas são combinadas à passivisação dos trabalhadores, em meio ao estímulo da parceria entre capital e trabalho em prol dos ganhos de produtividade. Contudo, essas práticas envolvem processos de terceirização e externalização de processos produtivos que compreendem a insegurança, a perda de empregos e a precarização das condições de trabalho e saúde de diversas categorias profissionais, enquanto que os ganhos de produtividade são distribuídos apenas a algumas categorias de trabalhadores privilegiados e há pouco investimento nas políticas de benefícios das empresas, também justificado pela redução de custos. Enquanto internacionalmente um componente da reação burguesa ao movimento operário dos anos 1970 e 1980, a ofensiva passivisadora do capital no Brasil se apresenta por meio de processos técnicos de reestruturação produtiva tímidos, mas se caracteriza pela abertura ao capital estrangeiro, terceirização, privatizações, demissões, e pelo aumento da produtividade (BEHRING, 2008b). Do ponto de vista estatal, há uma redefinição de seu papel no sentido da desregulamentação de sua intervenção das relações de trabalho, atribuindo ao capital e ao trabalho uma suposta "igualdade de condições" para negociar, desvalorizando e desconsiderando conquistas históricas da classe trabalhadora. Por outro lado, o Estado provê programas de qualificação profissional como forma de combate ao desemprego, programas
esses que embora tenham a sua importância, não têm a capacidade de expandir a demanda pela força de trabalho e gerar emprego e renda, mas reforçam a diluição de possibilidades de luta coletiva em torno de saídas para o desemprego ao individualizar a responsabilização pela sua existência e as formas de o combater (BEHRING, 2008b).
A redução dos custos de produção são ainda elemento estratégico da garantia de condições atrativas para o investimento estrangeiro no país, como forma de assegurar a adaptação brasileira à lógica mundial do capital. No entanto, essa adaptação se dá a partir da reedição da condição subordinada e da heteronomia que se aprofundam pelo que Behring (2008b) cita como o outro elemento fundamental da contrarreforma do Estado no Brasil; o aprofundamento das privatizações em uma estratégia constituinte do plano fiscal, que favoreceram segmentos do capital nacional articulados à especulação financeira internacional. De acordo com Behring (2008b), para os dirigentes do governo Cardoso a política de privatizações se justificava por assegurar uma fonte de financiamento externo e impulsionava o processo de reestruturação produtiva e modernização da economia brasileira que propiciariam uma inserção global competitiva do país, a diminuição da dívida pública e a mobilização de recursos, inclusive para intervenção na área social, conforme disposto nos próprios documentos oficiais do PDRE. Entretanto, os resultados foram o aprofundamento da vulnerabilidade externa e da desnacionalização do parque industrial. Enquanto o fluxo do investimento externo direto triplicou de 1996 a 1998, aumentando em 80% o grau de desnacionalização da economia nacional, com marcante presença em serviços de utilidade pública, também como preconizava o PDRE, o governo, delineando um padrão de intervenção estatal pautado pela atratividade e inserção passiva no processo de mundialização do capital, colocou o país em uma trajetória de instabilidade, já que os serviços privatizados não somaram para o equilíbrio na balança de pagamentos, uma vez que boa parte deles não é exportável. Pelo contrário, o movimento tendencial é o de que essas empresas de serviços incorporem equipamentos, prejudicando a balança comercial e a vulnerabilidade aos choques externos. Adicionalmente, com parte da economia controlada por não-residentes, o Estado nacional perdeu margem de poder de definição de políticas estratégicas para o país.
Dentro de uma política geral de inserção passiva na mundialização, enquanto país de participação secundária no mercado mundial e na totalidade do investimento e da renda no sistema econômico internacional, a sensibilidade a impactos na dimensão real da economia quando ocorrem mudanças nos fluxos de investimento e comércio internacional leva a processos de ajustes nas contes externas e impactos nas esferas monetária e financeira, como uma pressão sobre a política fiscal e de créditos do Estado para compensar a apreciação
cambial e as elevadas taxas de juros adotadas frente às vulnerabilidades inerentes a essa política. Assim, observa-se um elevado risco de que este fluxo de investimento se altere, inviabilizando a sustentação da política econômica no médio prazo. Na década de 1990 esse fator evidenciou o curto prazo como horizonte das elites econômico-políticas brasileiras. E ao contrário do "equilíbrio externo" e da confiança que daí poderia surgir, o que se verificou foi a deterioração das contas com aumento do endividamento e seus custos (BEHRING, 2008b).
No que concerne especificamente à seguridade social, em linhas gerais, a flexibilização das relações de trabalho, que como foi exposto, envolve tendências de contração de encargos sociais e previdenciários, e a privatização induzida de setores de utilidade pública, entre eles a educação, saúde e previdência, que tencionam fortemente a possibilidade de configuração de padrões universalistas e distributivos de proteção social em meio a um aparato ideológico individualista e consumista (BEHRING, 2008b).
Assim, a tendência geral é a de redução de direitos, sob o argumento da crise fiscal, transformando-se as política sociais - a depender da correlação de forças entre as classes sociais e segmentos de classe e do grau de consolidação da democracia e da seguridade social nos países - em ações pontuais e compensatórias daqueles efeitos mais perversos da crise [...]. As possibilidades preventivas e até eventualmente redistributivas tornam-se mais limitadas, prevalecendo o trinômio articulado do ideário neoliberal para as políticas sociais, qual seja: a privatização, a focalização e a descentralização, aqui compreendida como mero repasse de responsabilidades para entes da federação ou para instituições privadas e novas modalidades jurídico- institucionais correlatas, que configuram o setor público não-estatal (BEHRING, 2008b, p. 248, 249).
A tentativa tardia de montagem de um Estado Social no Brasil foi obstruída pelo advento do ajuste neoliberal no país, onde o conjunto de direitos conquistados, constando presença no texto constitucional, foram submetidos à lógica do ajuste fiscal que tem gerado uma forte defasagem entre direito e realidade. Observa-se então uma articulação entre assistencialismo focalizado e livre mercado voltado ao cidadão-consumidor enquanto que o financiamento da seguridade tende a ser pró-cíclico, no sentido de não se mostrar como um gasto realizado de forma a combater tendências de crise (mas pelo contrário, segue os ditames do ajuste fiscal em função dela) e regressivo, no que se refere às fontes de financiamento do conjunto da seguridade (BEHRING, 2008b).
Na política de assistência social, Behring (2008b) destaca as tendências de retorno à família e às organizações sem fins lucrativos, entre elas as Organizações Sociais de direito privado (OSs) e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs), retirando a exclusividade de atendimento das necessidades sociais pelo Estado. Do ponto de vista dos direitos assistenciais instituídos constitucionalmente e regulamentados pela Lei Orgânica da
Assistência Social (LOAS), estes foram seguidamente afrontados pela perspectiva focalista e seletiva, em que pese a própria origem da LOAS ter se dado já sob os ditames do ajuste fiscal, que influenciou por exemplo, a definição do corte de renda familiar de um quarto do salário mínimo per capita para o recebimento do Benefício de Prestação Continuada por uma pessoa