De acordo com Behring e Boschetti (2011), embora tenha surgido logo após a Segunda Guerra, o neoliberalismo só alcançou hegemonia política no final dos anos 1970, quando seus princípios foram assumidos nos programas governamentais de diversos países da Europa Ocidental e nos EUA. As autoras trazem que seus primeiros expoentes foram os governos de Thatcher (Inglaterra - 1979), Reagan (EUA - 1980), Khol71 (Alemanha - 1982) e Schlüter72 (Dinamarca - 1983), mas não se restringindo a eles, de modo que a maioria dos governos europeus implementaram programas seguindo suas diretivas. E entre as políticas de cunho neoliberal estão o enfraquecimento das greves, a aprovação de legislações anti- sindicais, a redução dos gastos sociais e a instituição de amplos programas de privatização.
Essa hegemonia na década de 1980 não foi capaz de resolver a crise nem de alterar os índices de recessão e baixo crescimento econômico. Ainda assim, as medidas implementadas tiveram efeitos concretos na deterioração das condições de vida da classe trabalhadora, provocando o aumento do desemprego, redução dos salários e redução dos gastos com políticas sociais. Behring e Boschetti (2011) expõem dados que mostram a elevação do desemprego na década de 1980, comparativamente ao período de 1974 a 1979, no conjunto dos países da OCDE (de 4,2% para 7,4%), na União Europeia (de 4,4% para 7,9%), nos EUA (de 6,7% para 7,2%) e no Japão (de 1,2% para 2,5%).
De acordo com Vianna (2000), em meio às dificuldades econômicas, as críticas do empresariado aos sistemas de proteção social nos moldes do Estado Social tornaram-se mais recorrentes, responsabilizando-as pela elevação do déficit público, pela inflação e pelo declínio dos investimentos. Como diz Behring (2011), a política social enquanto estratégia governamental foi lavada ao centro do embate econômico e político no fim do século XX em meio a uma forte tendência à segmentação das demandas e de tecnocratizar questões econômico-políticas, no intuito de despolitizá-las. Nas palavras da autora;
Vale notar que, com toda a agitação dos neoliberais e monetaristas, o capital não prescindiu da reanimação monetária, no melhor estilo keynesiano, por ocasião da "recessões" de 1974-75 e 1980-82. Porém, sabe-se que, do arsenal das técnicas keynesianas, a política social foi a menos utilizada, ainda que não tenha sido dispensada, dependendo das opções políticas, econômicas e sociais de cada governo, sua relação com a classe operária e, sobretudo, sua inserção no capitalismo mundial (BEHRING, 2011, p. 172).
71 Helmut Josef Michael Kohl (1930). 72 Poul Holmskov Schlüter (1929).
Vianna (2000) destaca que na década de 1980 assistiu-se ao agravamento da crise em parte por conta das próprias medidas contencionistas adotadas pelos governos conservadores eleitos. Assim, às manifestações dos setores empresariais somaram-se as reclamações dos usuários quanto à burocratização dos serviços, à queda dos valores dos benefícios e da qualidade da assistência oferecida, juntamente com a dimensão dos impostos, que desagradavam as classes médias, e a difusão de discursos quanto à incapacidade governamental de eliminar os persistentes focos de pobreza.
Ao mesmo passo, surgiam novas demandas públicas ao Estado, como as de programas de qualificação profissional, meio ambiente e lazer, além das já existentes, como saúde, educação e moradia, serem solicitas por mais pessoas no contexto da crise. O envelhecimento populacional não acompanhado na mesma proporção pela elevação da produtividade do trabalho, mesmo com a introdução de novas tecnologias e os movimentos migratórios, que além dos fatores demográficos, afetam a solidariedade social necessária à manutenção dos aparelhos de proteção social estatais públicos, foram outros elementos que tencionaram o Estado Social, em especial no que diz respeito às políticas sociais (VIANNA, 2000).
Behring (2008b) também ressalta a caracterização das política sociais por meio de um discursos nitidamente ideológico, enquanto paternalistas, geradoras de desequilíbrio e como custo excessivo do trabalho, devendo ser buscadas no âmbito do mercado. Nessa perspectiva elas deixam de ser tidas como direito social, donde advém as tendências de desresponsabilização e desfinanciamento da proteção social pelo Estado, que passa paulatinamente a se configurar como um Estado mínimo para os trabalhadores e máximo para o capital. Assim, a degradação dos serviços públicos e o corte dos gastos sociais levam a um processo de privatização induzida dos serviços que compõem a proteção social. Nesse sentido o Estado atua na desregulamentação de direitos sociais, na garantia de incentivos fiscais às instituições não governamentais que venham a oferecer esses serviços e na execução de uma política privatista.
Para a política social, a grande orientação é a focalização das ações, com estímulo a fundos sociais de emergência, e a mobilização da "solidariedade" individual e voluntária, bem como das organizações filantrópicas e organizações não-governamentais prestadoras de serviços de atendimento, no âmbito da sociedade civil. Aqui, observa-se a emersão de uma espécie de clientelismo (pós) moderno ou neocorporativismo, onde a sociedade civil é domesticada - sobretudo seus impulsos mais críticos - por meio da distribuição e disputa dos parcos recursos públicos para ações focalizadas ou da seleção de projetos sociais pelas agências multilaterais (BEHRING, 2008b, p. 65).
Pereira (2009) faz a análise de que da tensão histórica entre os objetivos universalizantes do Estado Social e os interesses do capitalismo desregulado em ascensão redundou uma articulação ambivalente e desigual entre o desmonte do universalismo protetor e as formas crescentes de particularismo social, entendido como o conjunto de estratégias e práticas para atender diferenciadamente demandas de grupos que exigem o reconhecimento público das particularidades que os distinguem de outros coletivos sociais, e a crescente mercantilização da política social. Mesmo com a presença de situações dilemáticas como o envelhecimento populacional, o desemprego estrutural, as mudanças nos perfis familiares e os fluxos migratórios, que segundo a autora, transcendem as dimensões econômicas e fiscais e requerem novas correlações de forças na política social, o neoliberalismo impõe mudanças, não lineares, mas em uma dinâmica que contempla contenções, retrocessos, reorientações e transformações às políticas sociais.
As mudanças tendenciais mais notórias foram a contenção ou retração da oferta de serviços públicos e a segmentação do consumo privado, com dispersões na distribuição de renda em conformidade com as regras do mercado. A tendência de transformação do Estado em uma instituição competitiva, que combine políticas distributivas com políticas de ativação para o trabalho visando o aumento da sua produtividade e a diminuição de custos em economias abertas. Essa lógica competitiva subordina ainda mais a política social à econômica, transferindo a carga fiscal para o trabalho, diminuindo os gastos sociais e flexibilizando o próprio trabalho. O fundamento da cidadania social vai dando lugar ao particularismo e à mercantilização, e a oferta de programas de caráter emergencial e de atendimento às necessidades biológicas mais elementares têm sido estendida, como alternativa precária ao desmonte de uma proteção intensiva em segurança social (PEREIRA, 2009).
De igual modo Mota (2005) chama a atenção para a tendência de defesa corporativista de segmentos trabalhadores das conquistas obtidas, enquanto que os que se vêm expulsos do mercado de trabalho formal têm suas formas de organização derruídas, sem poder de barganha frente ao capital. Desta feita, há a criação de sistemas de seguridade próprios das empresas, voltadas aos seus trabalhadores, e a expansão da assistência social para as novas formas de trabalho não cobertas pelo estatuto formal.
Este último aspecto tem sido identificado largamente pelas análises da política social. Behring (2011) assinala que o desemprego estrutural tem um efeito elevador sobre as políticas de caráter assistencial, enquanto que os gastos com a proteção social em geral são reduzidos.
A assistência focalizada para os estratos mais desfavorecidos da sociedade são elevados em detrimento da oferta de bens e serviços de consumo coletivo e da concepção de direito social. De igual modo aponta Vianna (2000) que as medidas contencionistas, seletivizadoras e privatizantes ganham dimensão, ainda que circundadas por conjunturas diversas, tendo portanto alcances distintos, implicando desaceleração do esforço social, mecanismos de seletividade, priorização focalista, restrição ao acesso a benefícios, desestatização relativa (com o afrouxamento da ação estatal na produção de bens e serviços e não regulação deles, inclusive no financiamento), cujas manifestações concretas são modalidades de mix público- privado na oferta de serviços.
Essas medidas são em grande parte difundidas institucionalmente por meio de recomendações políticas provenientes do Banco Mundial, e tiveram repercussão tanto nos países de capitalismo central quanto nos países de capitalismo periférico, guardadas as devidas proporções do desenvolvimento de seus sistemas de proteção social (BOSCHETTI, 2016; MOTA, 2005). Boschetti (2016) reforça que embora amparadas em discursos de as aposentadorias, pensões e serviços de saúde estatais impedem a superação da crise estrutura do capital sob a acusação de absorverem parte importante do fundo público, onerarem as empresas e impedirem o desenvolvimento econômico, essas medidas constituem estratégias de reestruturação capitalista na busca da elevação das taxas de lucro, às custas de perdas sociais à classe trabalhadora. A autora sintetiza que no centro do capitalismo, incorporadas em maior ou menor intensidade nos diferentes países, são medidas que se destinam a três direções essenciais: a redução dos sistemas públicos de previdência, estímulo fiscal e de normatizações que possibilitam a criação e o desenvolvimento de sistemas privados de poupança individual e a redução do financiamento dos sistemas públicos de saúde e instauração de sistemas de saúde mais restritos, diferenciados em quantidade e qualidade de serviços para diferentes segmentos de trabalhadores junto ao estímulo aos planos privados de saúde. Entre assas medidas, as principais são:
- O endurecimento dos critérios de elegibilidade para acesso às prestações sociais contributivas e assistenciais;
- A focalização das prestações sociais, em especial das assistenciais, dirigidas exclusivamente às famílias de baixa renda (sob o argumento de maior justiça na distribuição de renda);
- A redução do nível das prestações vinculadas à previdência social (com alteração dos índices de reajuste das prestações, mudança no cálculo das aposentadorias, aumento do tempo de contribuição, alinhamento das idades mínimas de homens e mulheres para aposentadoria, estabelecimento de teto nos valores das prestações, enrigecimento do dos critérios de
invalidez, introdução de novas formas de financiamento mais regressivas e o desenvolvimento de sistemas de aposentadorias complementares obrigatórias capitalizadas);
- O aumento ou introdução de exigência de contrapartidas aos beneficiários e a cobrança (ainda que subsidiada) por serviços que anteriormente eram gratuitos, como a aquisição de medicamentos e artigos médicos;
- O desenvolvimento acelerado de serviços e seguros privados com estímulo governamental (por meio de subvenções fiscais e da redução e corrosão dos serviços públicos);
- A introdução no setor público de métodos de gestão do setor privado a fim de controlar o volume de despesas, atribuindo orçamentos anuais limitados com delegação de responsabilidades e autonomia financeira às instituições (algumas delas com atribuição de buscar recursos não estatais para o seu financiamento, como escolas, universidades e hospitais);
- A transferência da responsabilidade da proteção social para as famílias e para a sociedade civil;
- A redução ou estabilização dos salários no poder público;
- A criação de agências não estatais ou transferências de serviços públicos ao setor privado no que diz respeito à regulação e administração de prestações sociais como o seguro-saúde e a licença-maternidade;
- E o desenvolvimento de políticas de ativação para prestações de seguro-desemprego ou assistenciais, que corresponde à instauração ou fortalecimento de contrapartidas obrigatórias como cursos de qualificação ou realização de atividades em troca do recebimento de prestações sociais (BOSCHETTI, 2016).
Considerando esses movimentos tendenciais da política social e tendo em vista o fator de que as particularidades de cada contexto social e geográfico, historicamente determinado, vem a delinear o grau de profundidade e as formas pelas quais essas medidas se apresentam de forma específica, passamos neste momento a nos ater à compreensão do contexto brasileiro, abordando os aspectos principais da condição atual da política social no país.