Sammenlikning av resultater med samme innsatsfaktorer

Constitui a operação urbana consorciada a reunião de intervenções e medidas, coordenada pelo poder público, com a necessária participação de investidores privados e a comunidade envolvida, visando à transformação urbanística estrutural, à preservação ou à recuperação de um setor da cidade. O Plano Diretor deve delimitar a área e definir os objetivos a serem alcançados com a aplicação do instrumento. Lei específica deverá conter, detalhadamente, o plano de operação urbana consorciada, regulamentando as operações possíveis de serem realizadas.

Dentro do conjunto de operações, é admissível a modificação de índices urbanísticos e características de parcelamento, uso e ocupação do solo e subsolo, concessões nas disposições do código de edificações, regularização de construções realizadas em desacordo com a legislação existente. É possível também a emissão pelo poder público de potencial adicional de construção, que pode ser convertido em área construída exclusivamente na área delimitada para a operação.

Desconhece-se a aplicação para fins de preservação do patrimônio cultural fora dos grandes centros urbanos como São Paulo e Belo Horizonte. Pelas experiências relatadas de uso do instrumento para outros fins, que não a preservação, vê-se a aplicação com muito risco de tender a valorizar ainda mais áreas economicamente já atrativas, em detrimento de outras, que também devem ser objeto da operação.

BRITO (2002, 13) observa que em sítios históricos tutelados, a aplicação da operação urbana consorciada, além de estar condizente com as diretrizes do plano diretor, deve ser compatível com a “legislação de proteção ao patrimônio cultural incidente no local”.

O Plano Diretor de Mariana (MG), aprovado em 02 de janeiro de 2004, um dos primeiros planos de cidades históricas a serem realizados à luz do Estatuto da Cidade, prevê a aplicação da operação urbana consorciada para fins de regularização fundiária das construções na Área de Proteção Cultural Intensiva da Zona de Proteção Cultural do Distrito Sede (Lei Complementar nº 16, Art. 102, Parágrafo único). Sua aplicação depende de lei específica, que avalie a situação de cada imóvel, não regulamentada até outubro de 2006.

2.1.3. Instrumentos específicos de proteção e preservação do patrimônio cultural urbano

Convém reforçar a distinção do instrumento fomentador da proteção daqueles que propiciarão a ação efetiva e cotidiana da proteção. Assim, destaca-se como o primeiro o tombamento, instituído, no nível federal, pelo Decreto-Lei Nº 25/37, que serviu de modelo para as legislações de proteção nos níveis estadual e municipal. Pôde-se observar que os municípios, como responsáveis pela política urbana, dispõem de uma série de recursos urbanísticos e jurídicos, que podem propiciar a proteção sem a necessária publicação de leis específicas de preservação do patrimônio cultural, fazendo-o de forma associada à política de desenvolvimento urbano local.

A Constituição Federal enumera em seu Art. 216, parágrafo primeiro, formas de promoção e proteção do patrimônio cultural brasileiro, “por meio de inventários, registros, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação”, definindo alguns e deixando as possibilidades de uso e surgimento de outros, conforme a necessidade, particularidade do caso e a criatividade legal e administrativa dos gestores.

Depreende-se dentre aqueles instrumentos explícitos no Art. 216 da CF/88, alguns pressupostos da necessária ordem da proteção do patrimônio cultural: conhecer para preservar, documentar o bem a fim de conferir-lhe proteção legal. Assim, os inventários – com suas inúmeras propostas metodológicas de sistematização das informações sobre o bem cultural – podem ser considerados como a ferramenta primeira da tarefa de proteção. E o tombamento, o instituto jurídico mais emblemático de acautelamento.

No entanto, há que se considerar a sua utilização como ferramenta de gestão, de suporte à rotina de fiscalização, avaliação de intervenções urbanas, negociações com a comunidade e entre gestores, razão pela qual, faz-se aqui a distinção entre instrumento de proteção do de gestão. Mais de uma vez neste estudo abordou-se a prática do Iphan de análise de intervenção por casos pontuais, sustentada na hipótese da ‘cidade como objeto pronto’. Está claro que este foi o entendimento que norteou as primeiras décadas de atuação do órgão, mas, ainda hoje, o Decreto-Lei Nº 25/37 continua sendo a principal ferramenta de sustentação legal do Iphan. Tem a peculiaridade de abrigar, como um grande guarda-chuva, todas as justificativas das decisões sobre as propostas de intervenções nos sítios históricos, na ausência de normas claras e específicas para um determinado sítio. E o processo do tombamento não vem instruído, muitas vezes, com as diretrizes que orientarão a sua proteção; sequer dispõe da poligonal de delimitação da área acautelada.

Tratando-se de cidades com condição especial de proteção federal, a ausência de critérios objetivos tem deixado cada vez mais expostos os técnicos dos escritórios locais do Iphan e acirrado os conflitos entre os gestores, a comunidade técnica e os diretamente interessados.

O enfrentamento deste problema remonta a década de 80, quando se inicia, de forma mais sistemática, a publicação de leis, decretos, instruções normativas e portarias que tratam da preservação dos bens culturais, no âmbito nacional ou local. Dentre estes, as portarias prestaram-se à definição dos critérios específicos de preservação dos sítios urbanos individualizados.

As portarias são atos administrativos normativos que estabelecem critérios para as ações dos órgãos em cada esfera de governo. No Iphan podem ter abrangência nacional ou dispor sobre o todo ou a parte do conjunto histórico tombado. Na esfera federal, foram publicadas mais de 30 portarias, no período compreendido entre 1974 e 2004. Parte delas (nove) versa sobre interesses gerais, com destaque para as questões atinentes à arqueologia e a procedimentos a serem observados nos processos de aprovação de projetos e instruções de tombamento. As demais tratam de sítios históricos específicos. O Rio de Janeiro, cuja proteção caracteriza-se pelo tombamento isolado de monumentos, com exceção do Conjunto Arquitetônico do Catete, conta com 9 (nove) portarias disciplinando gabaritos dos entornos dos bens tombados, especificações para construções e instalação de publicidade. Petrópolis, assim como o Rio de Janeiro, que conta com bens tombados isoladamente, além das áreas dos conjuntos urbano e paisagístico da Avenida Koeller e de Cascatinha, possui duas portarias que dispõem sobre o entorno dos bens tombados. Por sua vez, a última portaria publicada para a cidade de Ouro Preto, tombada no conjunto, trata da Zona de Proteção Especial 1, parte central da área protegida.

Na ausência de legislação urbanística própria do município, estas portarias serviram como a única regulamentação urbanística a serviço da preservação urbana. Elas regulamentam - principalmente nas áreas de entorno de monumentos tombados - gabaritos, ocupação, alinhamentos e até mesmo índices urbanísticos, como coeficiente de aproveitamento do solo, como no caso da Portaria nº 08, de 10 de setembro de 1981, do bairro Buraco Quente, em Ouro Preto.

Fazendo uma relação direta com os instrumentos urbanísticos abordados anteriormente, observa-se que as portarias administrativas têm efeito de zoneamentos, ao versarem sobre uma parte específica do território, com variações para atendimento de condições próprias.

Na sua rotina, o Iphan se utiliza de parâmetros urbanísticos para instruir as análises de propostas de intervenção no sítio tombado, seja por via de instituição de normas legais, por meio das portarias (o que aconteceu em poucos casos), seja no estabelecimento de critérios e procedimentos internos (nem

sempre transparentes e públicos), que tendem a se consolidar e respaldar a tomada de decisões do responsável local da ocasião.

Os índices urbanísticos talvez sejam os primeiros parâmetros para a definição de normativas específicas de preservação, sejam elaborados pelo Iphan ou pelo poder municipal. Condicionantes como aberturas de vãos em fachadas, colocação de letreiros, cores, inclinações de telhados, vêm acompanhados de limitações de gabarito, taxas de ocupação e coeficientes de aproveitamento. As implicações dos primeiros incidem mais claramente sobre a forma do elemento edificado, enquanto o cuidado com os índices urbanísticos visa ao controle da configuração urbana, do parcelamento do solo (as formas dos lotes e arruamentos), dimensão tão importante para a preservação do sítio quanto o conjunto edificado em si, com seus monumentos imponentes e o conjunto da arquitetura vernacular. SANT´ANNA (1995, 207-210) observou que a instituição de normas para as áreas de entorno permitiu ao Iphan legislar sobre a ocupação e uso do solo independentemente do poder público municipal, legislativo e executivo. A prática de publicações de portarias foi motivo de inúmeras discussões internas, sobre a constitucionalidade destes atos, uma vez que é prerrogativa exclusiva do município legislar sobre uso do solo. No entanto, foi a maneira encontrada para dar visibilidade e transparência aos atos, mas mantendo-se independente do município, apesar de que alguns estudos tenham sido elaborados em conjunto com a prefeitura, a fim de se tornarem normas urbanísticas municipais.

A elaboração de normas específicas de preservação urbana constitui, ainda hoje, um dos principais desafios da instituição quanto à metodologia, ao conteúdo e abrangência e à possibilidade de tangenciar ou não legislação municipal. Nos últimos anos presenciou-se, sem êxito, a tentativa de construção de consensos sobre as normas de preservação, entre os técnicos das diretorias de proteção, responsáveis pela orientação dos procedimentos de preparação das normas. A existência de recursos no âmbito do Fortalecimento Institucional do Iphan do Programa Monumenta, desde o ano 1999, não resultou ainda em instrumentalização do Iphan. Em paralelo, o envolvimento dos seus técnicos no processo de elaboração do Plano Diretor Participativo em algumas cidades históricas, também financiados pelo Monumenta, vem acontecendo de forma isolada e pontual.

Em recente esforço de organização dos trabalhos de elaboração de normas de preservação, foi realizada, em abril de 2006, no Rio de Janeiro, reunião para definição dos passos metodológicos e do escopo das diretrizes de preservação a serem adotados pela Instituição. O entendimento de que o Iphan tem que dispor sobre o uso e ocupação do solo se mantém e é defendido sob o argumento da segurança, diante de possível vulnerabilidade à qual a legislação municipal possa estar sujeita, com mudanças de governantes, legisladores e interesses econômicos.

As etapas de ‘leitura morfológica do sítio urbano histórico’ e ‘contextualização do sítio urbano na dinâmica urbana da cidade’ precedem a formulação de diretrizes de preservação para “áreas temáticas morfologicamente homogêneas”, contemplando, no que couber, os seguintes aspectos: disposições quanto ao uso do solo; parcelamento do solo; ao meio físico natural; à configuração da estrutura urbana; à configuração e uso dos espaços públicos (ruas, largos, praças etc.); às edificações existentes; aos lotes vagos; às pequenas construções, instalações permanentes e temporárias; à realização de eventos; ao mobiliário urbano; aos engenhos publicitários; aos elementos de sinalização; a pequenas intervenções que possam descaracterizar o sítio tombado (instalação de toldos, vitrines, portões e grades metálicas etc.); à pintura das edificações.