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Enquanto o núcleo estratégico do governo liderava uma ampla reforma institucional destinada a fomentar o setor produtivo da construção civil, e apostava no protagonismo do mercado privado para a alavancagem do setor habitacional, o MCidades, paralelamente, buscava estruturar o SNHIS, apostando no protagonismo dos governos subnacionais e nas arenas participativas locais para impulsionar a nova política habitacional de interesse social.

A adesão ao SNHIS por parte dos entes federativos é voluntária e se dá a partir da assinatura do termo de adesão, por meio do qual os estados e municípios se comprometem a constituir, em seu âmbito de gestão: (i) um fundo local de natureza contábil, específico para habitação de interesse social; (ii) um conselho gestor do fundo com representação dos segmentos da sociedade ligados à área de habitação e; (iii) a elaborar um plano local (estadual, distrital ou municipal) de habitação. Esta estrutura espelha, no âmbito local, a estrutura institucional e financeira instalada no âmbito federal e permitiria com a adesão ao sistema, que os agentes locais obtivessem acesso aos recursos do FNHIS.

Os gestores do MCidades acreditavam que a obrigatoriedade de planos habitacionais, nas três esferas governamentais, estabelecida na lei do SNHIS, poderia definir o fio condutor da articulação entre os governos, e que no processo de construção gradual do SNHIS, a qualificação e o alinhamento de diretrizes e prioridades entre os governos poderiam se converter em uma meta a ser alcançada pelos gestores do sistema, atuando como uma espécie de elemento de atração e polarização em torno da efetiva construção de uma política nacional integrada (MCIDADES, 2009).

Esta visão dos gestores do MCidades, além da obrigatoriedade criada pela lei do SNHIS de adesão ao sistema para acesso aos recursos do FNHIS, sugeria que a disseminação planejada pelo governo federal desta política de descentralização se desse, em grande

parte, como uma transferência semi-coerciva (DOLOWITZ; MARSH, 2000), dada sua obrigatoriedade para o repasse de recursos no modelo idealizado. Observa-se nesta estratégia, também, uma busca de autoridade prática por parte da SNH, por meio de disseminação da ideia de que controlava os recursos destinados à habitação, e que estes somente seriam acessados pelos governos locais que aderissem ao projeto de política habitacional preconizado pelo órgão federal.

Desde a instituição do SNHIS, a Secretaria Nacional de Habitação do MCidades procurou atuar na consolidação de um novo marco institucional e garantir a implementação do SNHIS, com a disseminação do sistema entre os governos subnacionais, tornando-se o principal protagonista na busca pela difusão desta política.

O Departamento de Desenvolvimento Institucional e Cooperação Técnica (DICT) atuava diretamente na promoção da Política Nacional de Habitação e do SNHIS. Entre as ações do DICT para a disseminação do SNHIS estavam incluídos repasses de recursos, por meio de seleção pública de propostas, aos entes federados para auxiliá-los na elaboração do Plano Local de Habitação de Interesse Social (PLHIS). Desta forma, estimulava a mobilização de estados, prefeituras, câmaras municipais e agentes sociais para que, de forma participativa, elaborassem e regulamentassem seus instrumentos de planejamento e gestão na área habitacional. Dolowitz e Marsh (1996), afirmam que podem existir muitos incentivos para a disseminação de uma política, mas os incentivos financeiros são fundamentais, principalmente em difusão do tipo top down em que o “importador” da política tem, normalmente, condições financeiras mais precárias que o “exportador”.

Para informar os atores do setor a respeito das normas do SNHIS e de seus componentes, a SNH também trabalhou na elaboração de materiais, como guias e cartilhas, assim como nas capacitações com cursos presenciais e virtuais que buscavam envolver a maior parte dos entes federados na elaboração e implementação de seus Conselhos, Fundos e Planos Locais. Esta mobilização teve uma grande repercussão com importantes resultados: no início do ano de 2008, todas as 27 unidades da federação e 5.015 municípios brasileiros (90,1%) já haviam apresentado ao MCidades o Termo de Adesão ao SNHIS - pré-requisito para o ingresso no sistema.

Assim, como a campanha de elaboração do Planos Diretores Participativos, a ideia da implementação do SNHIS foi fortemente disseminada nos municípios brasileiros. Até o final de 2014, 99% dos municípios brasileiros haviam aderido ao sistema, mas ainda estavam em fase de constituição dos itens exigidos para a adesão total, sendo que 52% destes estavam

em situação de adesão completa, ou seja, já haviam implementado todos os requisitos exigidos pelo termo de adesão: Fundo, Conselho e Planos Locais (CEF, 20 nov. 2014). Apesar de quase a totalidade dos municípios e dos estados brasileiros já terem aderido ao SNHIS, grande parte em decorrência das campanhas coordenadas pelo MCidades, após 9 anos de implementação do sistema quase a metade dos municípios (48%) ainda não cumpriu as condições legais exigidas para integrar-se ao mesmo.

Como pode-se observar na tabela a seguir, o item com menor cumprimento ainda é o PLHIS. Esta exigência demanda maior empenho e capacidade institucional dos municípios em cumprir esta determinação do SNHIS, que sofreu uma importante inflexão com o advento do MCMV. Outro fato importante a ser observado, é que os dados mostram que quase a integralidade dos municípios constituiu Fundo e Conselho (87% e 99%, respectivamente); entretanto, estes dados não revelam se estes arranjos institucionais estão realmente em funcionamento efetivo. Sabe-se que a maior parte dos fundos foi constituído por lei, mas nunca se efetivaram com depósitos de recursos de nenhuma ordem, nem orçamentários, nem de outras fontes. Sobre os conselhos, não há ainda um consenso nem estudos que comprovem sua efetividade e legitimidade nas comunidades.

Tabela 3 – Percentual de Municípios segundo cumprimento de requisitos do SNHIS (2014)

EXISTÊNCIA PLHIS FUNDO CONSELHO

NÃO 52% 13% 1%

SIM 48% 87% 99%

TOTAL 100% 100% 100%

Fonte: Acompanhamento do SNHIS - CEF, 20 nov. 2014.

As capacidades institucionais dos municípios no setor habitacional quando se aprovou o SNHIS eram muito baixas. Um estudo realizado pelo MCidades em 2004 revelou que 23,2% dos municípios brasileiros não dispunham de nenhum recurso administrativo relacionado à política habitacional, ou seja, estes municípios estavam na “estaca zero” em relação à capacidade de produzir serviços habitacionais. A maioria dos municípios (30,5%) tinham apenas a presença de cadastro ou levantamento de famílias interessadas em programas habitacionais, o que significa que mais da metade dos municípios (53,7%) não tinham naquele momento estruturas administrativas que lhes permitissem conduzir uma política habitacional própria nos moldes que determinava o SNHIS (MINISTÉRIO DAS CIDADES;

CEM-Cebrap, 2006).

Neste contexto, entre as etapas obrigatórias para a adesão ao SNHIS, a elaboração do PLHIS constitui o processo que apresenta os maiores desafios de efetivação, tanto pela complexidade do tema que envolve quanto pela falta de fontes de informação referentes à problemática habitacional, assim como pela deficiência no planejamento do investimento público em habitação e a baixa capacidade institucional. Para enfrentar este desafio, o MCidades, a partir de 2008, intensificou as ações voltadas para capacitação para elaboração do PLHIS, lançando o “Manual do FNHIS de Apoio à Elaboração de Planos Locais de Habitação de Interesse Social” e o “Guia de Adesão ao SNHIS” com o objetivo de apresentar, respectivamente, fundamentos técnicos e orientações gerais no processo de elaboração do PLHIS.

Considerado como uma das ações mais importantes de capacitação, foram realizados “Cursos à Distância: Planos Locais de Habitação de Interesse Social – EAD PLHIS” que promoveram a capacitação de técnicos municipais e estaduais, consultorias, burocratas da Caixa e atores sociais, em um momento em que pelo menos 1.223 municípios já contavam com o repasse de recursos do FNHIS para elaboração do PLHIS, e muitos planos já estavam em elaboração. O curso capacitou 4.660 alunos distribuídos por todo o país (DENALDI; LEITÃO; AKAISHI, 2011). O mapa a seguir expressa o significativo alcance do curso que abrigou alunos oriundos de diversas regiões do território nacional.

Figura 3 – Municípios com participantes inscritos na 1ª e na 2ª edição do Curso à Distância para elaboração do PLHIS (EAD-PLHIS)

Fonte: MCidades/SNH-DDICT/EAD-PLHIS, 2009 apud Denaldi et al., 2011.

No caminho da implementação do SNHIS, o MCidades elaborou, ainda, o Plano Nacional de Habitação (PlanHab), lançado em 2009 como um importante instrumento de fortalecimento institucional, sendo o marco fundamental de estruturação das diretrizes e ações de implementação do SNHIS. A elaboração do PlanHab foi participativa, no qual todos os municípios, estados e segmentos da sociedade civil ligados ao setor foram convocados a dialogar. O escopo do plano dialogava com a Política Nacional de Habitação, aprovada em 2004, e propunha como eixo estratégico de ação a implementação de uma política urbana fundiária, tendo como pressuposto que para tratar as necessidades habitacionais do Brasil deveria ter uma abordagem articulada.

Todavia, esta estratégia acabou ficando no papel com o lançamento do Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV), em 2009. Enquanto a equipe de desenvolvimento do PlanHab terminava a publicação final do plano, o governo lançava o MCMV que não dialogava em nada com as diretrizes urbanas e fundiárias trazidas no PlanHab. Segundo Bonduki (2014), coordenador da elaboração do PlanHab:

O PlanHab pode ser entendido como o último grande esforço para operacionalizar a concepção de política habitacional do movimento de reforma urbana (...) O objetivo era, gradativamente, preparar uma intervenção de grande magnitude associada a um projeto de desenvolvimento nacional, recuperando um horizonte que esteve presente na origem da criação do Ministério das Cidades. Esta estratégia, como um todo, acabou ficando no papel (BONDUKI, 2014, p. 116-117).

Apesar do SNHIS ter começado sua implementação e disseminação para os governos locais a partir da promessa de acesso a recursos por repasses fundo a fundo para os municípios (como ocorre no Sistema Único de Saúde (SUS), por exemplo), o que garantiria maior autonomia para os municípios e estados planejarem sua atuação, este processo nunca ocorreu. Os municípios puderam acessar recursos do FNHIS a partir de 2006, mas somente por meio de processos de seleção pública com apresentação prévia de projetos e com decisão sobre a seleção concentrada no âmbito da União.

O SNHIS permaneceu como uma arquitetura institucional para o qual não confluíram os recursos desejados. Entre 2006 e 2008 foram alocados no FNHIS recursos da ordem de 2,1 bilhões de reais, e contratados mais de 4.400 projetos, números muito inferiores aos apresentados pelo FGTS no período. A tabela a seguir compara os recursos destinados ao FNHIS e ao FGTS, demonstrando maior capacidade financeira e regularidade de crescimento do FGTS, mantendo-o como o funding privilegiado para a política habitacional, enquanto o FNHIS não apresentava robustez orçamentária.

Tabela 4 – Recursos orçamentários executados do FNHIS e FGTS (2006 - 2008) (em bilhões R$)

ANO

FNHIS

FGTS

2006

1

6

2007

0,3

6,3

2008

0,8

9,6

Fonte: SIGA Brasil - Acompanhamento da execução orçamentária da União entre 2006 e 2012. Disponível em: <http://www12.senado.gov.br/orcamento/sigabrasil>.

Para os atores ligados à plataforma da reforma urbana, o não direcionamento de recursos para o FNHIS era um problema notável, pois este fundo foi constituído com os preceitos da gestão participativa da política habitacional e está sujeito ao controle social do Conselho

Gestor do FNHIS (CGFNHIS), composto pela representação dos segmentos dos trabalhadores, do setor empresarial, dos movimentos populares, das organizações não governamentais, das entidades de classe e de pesquisa, e por órgãos e entidades governamentais, na forma estabelecida pela lei, sendo que 1/4 dos representantes deverão obrigatoriamente ser provenientes dos movimentos populares (conforme a Lei nº 11.124/2005). As entidades que compõem o Conselho Gestor do FNHIS integram o Conselho das Cidades onde é feita a eleição para a representação do Conselho Gestor, assim há uma estreita conexão entre o Conselho Gestor do FNHIS e o ConCidades, tendo tanto o primeiro quanto o segundo expressiva participação de entidades dos movimentos de moradia e reforma urbana. O FGTS, por sua vez, também é gerido por um Conselho Gestor no qual os movimentos populares de moradia não têm acento e, portanto, não participam do processo decisório acerca deste fundo.

No âmbito do FNHIS, em 2008 foi lançado o segundo programa idealizado para funcionar segundo o modelo de autogestão defendido pelos movimentos ligados à reforma urbana. Denominado de “Ação de Produção Social da Moradia (APSM)”, este programa integrava as ações do SNHIS após a modificação da Lei do Sistema (através da Lei nº 11.578/2007) que garantiu o acesso das associações e cooperativas de moradia ao FNHIS. Este programa teve como base uma proposta do FNRU (que constituiu um grupo de trabalho específico para a formulação de um programa de autogestão para a habitação de interesse social). No entanto, a Ação de Produção Social da Moradia não conseguiu avançar devido às dificuldades burocráticas impostas pelas normativas do FNHIS (FERREIRA, 2014; RODRIGUES, 2013). Os problemas se iniciam após a primeira seleção de projetos, em junho de 2009. O FNHIS prevê apenas recurso orçamentários (OGU), e assim a sistemática de repasse às entidades são obrigadas a seguir as mesmas exigências feitas para o repasse a estados e municípios.

As entidades, que já haviam se organizado com o PCS, se depararam com uma lógica completamente distinta e que se referia muito mais a estados e municípios do que a entidades sem fins lucrativos. Além disso, o Siconv (Sistema de Convênios) ainda estava sendo ajustado e carecia de diversos aperfeiçoamentos. Como todo o processo é baseado na Lei de Licitações, induzia à contratação por empreitada global, pois, no caso da autogestão, cada compra, ou contratação de mão de obra, deveria ser antecedida de um processo licitatório, o que, na prática, o inviabilizaria. Por fim, o FNHIS não poderia antecipar parcelas de recursos para obras, o que é fundamental para a atuação das entidades que não possuem capital de giro (RODRIGUES, 2013, p. 71).

Enquanto o Ministério da Fazenda agia para criar novas regras que facilitariam o avanço do mercado imobiliário, o mesmo Ministério da Fazenda impunha ao FNHIS constrangimentos

com regras que dificultavam, e muitas vezes inviabilizavam, o acesso dos movimentos e associações de moradia ao Fundo. As duas agendas do setor habitacional que foram se desenvolvendo, em um processo de layering, não eram apenas paralelas, mas ofereciam concorrências entre si, pois disputavam recursos públicos e fundings existentes, e ainda um mercado de “compradores” de habitação. Mesmo que a princípio o FNHIS não estivesse em disputa pelo setor produtivo que operava com o FGTS e SBPE, a disputa dos recursos públicos estava e um maior direcionamento dos recursos de habitação para o FNHIS juntamente com a facilitação de sua execução orçamentária poderia colocar em risco a prevalência de recursos nos outros fundings e também a implementação de políticas não aprovadas pelas arenas públicas de decisão do FNHIS.

Apesar da existência de um processo de layering, no qual uma agenda não ocasiona a ruptura da outra e ambas coexistem como regras do Estado, percebe-se uma clara disputa de recursos e mesmo de autoridade prática sobre a agenda que comandará a política habitacional. Ao mesmo tempo, o fato dessa disputa ocorrer no âmbito de um governo petista, com a figura de Lula à frente do governo, fez com que a disputa não chegasse às vias de fato, e que ambas as agendas convivessem com a crença de seus defensores, e seus interesses seriam eventualmente atendidos.

O lulismo existe sob o signo da contradição. Conservação e mudança, reprodução e superação, decepção e esperança num mesmo movimento. É o caráter ambíguo do fenômeno que torna difícil a sua interpretação (SINGER, 2012, p. 9).