Convex incentives

Em 2005, apenas dois anos após a criação do MCidades, a necessidade de ampliação das alianças para estender a base governista se aprofunda com a crise do mensalão, e MCidades foi inserido na reforma ministerial realizada para garantir a governabilidade. Em julho de 2005, Olívio Dutra deixou o Ministério a pedido do Presidente Lula que nomearia para seu posto Marcio Fortes (integrante do Partido Progressista - PP), indicado pelo presidente da Câmara dos Deputados, Severino Cavalcanti (PE), como parte de um acordo para ampliar a base governista. Filiado ao partido desde 2001, Fortes, apesar de possuir ampla experiência na administração pública federal, não tinha nenhuma experiência no campo da política urbana60. A troca ministerial representou para os atores ligados à reforma

60 _{Anteriormente, Marcio Fortes havia ocupado o cargo de secretário executivo no Ministério do}

Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (2003–2005), no Ministério da Agricultura (1995– 2002) e no Ministério de Minas e Energia (1990–1992), além de ter assumido interinamente a pasta de Minas e Energia no governo Itamar Franco (1992–1994).

urbana um momento de incertezas sobre a continuidade do projeto que estava em andamento no MCidades.

Com a saída de Olívio Dutra, grande parte da equipe original de especialistas ativistas da reforma urbana também deixou voluntariamente o cargo no MCidades. Houve o desligamento completo da equipe ligada ao Ministro e à Secretária Executiva, com o desligamento de Ermínia Maricato (Secretária Executiva), e de parte dos membros das secretarias setoriais. Na SNPU, apesar da Secretária Raquel Rolnik optar por continuar no cargo até o fim da gestão do Presidente Lula (em 2006), grande parte de sua equipe optou pelo desligamento.

O êxodo dessa parcela da equipe ministerial pode ser entendido também como fruto da insatisfação com a crise política e com a dificuldade da ação governamental.

Não tinha sentido eu lá ficar, e eu e a Grazia, e claro, os outros

companheiros da Secretaria, ficamos com a missão de fazer essa 2a

Conferência, então eu me comprometi que eu ficaria até a realização da Conferência; fiquei na Conferência e um mês mais de transmissão, mas não vi sentido muito em ficar, ainda que a Secretaria ficasse, a Secretaria continuou fazendo uma série de coisas, continuou mantendo a sua pauta, mas eu pessoalmente não tive mais interesse em ficar, achei que não seria uma boa coisa, inclusive por causa da dificuldade daquele momento político mesmo, houve um momento de transição do próprio PT, mais até do que o nome do Olívio, que para a gente muito forte nesse momento, a forma de construir, a forma de fazer, de construção coletiva, não haveria mais (ENTREVISTADO 1).

A pedido da Presidência, entretanto, foram mantidos até o fim do primeiro mandato do Presidente Lula, a direção das quatro secretarias setoriais do MCidades – SNH, SNSA, SEMOB e SNPU – sob a responsabilidade dos indicados iniciais pelo PT. Para ocupar o lugar de Ermínia Maricato, foi indicado Felipe Mendes de Oliveira, que, assim como o novo Ministro, tinha experiência profissional na área pública, mas não era ligado à temática urbana.

O novo Ministro do PP não tentou implementar uma agenda própria e distinta da presidencial. Pelo contrário, atribuiu-se a missão de dar continuidade ao que estava sendo implementado no MCidades na gestão de Dutra, e buscou implementar rotinas para a execução dos programas existentes e organizar a burocracia.

As análises empreendidas neste trabalho revelaram que, neste momento, houve um corte político (politics), mas não na política (policy). Em outras palavras, a entrada do PP no

MCidades, apesar de representar simbolicamente que o MCidades não teria o destino pretendido pelos ativistas da reforma urbana, não representou imediatamente a mudança na condução da política urbana e habitacional, que na época ainda tinha proporções muito pequenas, frente as políticas prioritárias do governo. Os membros do PP no MCidades acabaram revelando-se mais interessados em adentrar o jogo político estabelecido pela lógica de distribuição de recursos fragmentada e com permeabilidade clientelista, juntamente com as possibilidades de ganhos de capital político que esta lógica permite, do que em modificar as macroestruturas estabelecidas para a política urbana e habitacional.

Como é apresentado mais adiante, o corte definitivo na política habitacional, que a distanciará definitivamente da plataforma da reforma urbana, ocorrerá em consonância com a intensificação das estratégias de manutenção de poder do lulismo e a necessidade da acomodação dos atores que este projeto demandava (PEDROTI, 2011; WERNECK VIANNA, 2007; SALLUM JÚNIOR, 2008).

Contudo, mesmo sem a ruptura definitiva das ações que o Ministério vinha executando, esta mudança de quadros representou uma inflexão conservadora no perfil político do MCidades e a interrupção de algumas políticas que estavam em andamento, notadamente vinculadas à intersetorialidade e articulação entre as suas secretarias. Segundo muitos entrevistados, com a saída de Olívio Dutra e Ermínia Maricato, não existiram mais iniciativas significativas de alinhamento ou coordenação interna por parte do Gabinete do Ministro ou da Secretaria Executiva, consolidando-se a fragmentação da atuação setorial.

Era muito engraçado porque por meses quando mudou o Ministro, a gente ficou perguntando, quando é que vai ter reunião de equipe. E nunca teve reunião de equipe, nunca teve reunião das 4 secretarias novamente. E a gente ficava assim, ‘que absurdo!’. A gente não fez nenhuma reunião de equipe, é que não era essa a lógica, não tinha nada a ver. (...) E foi isso, aí sim abortar completamente qualquer possibilidade de articulação, então as coisas do saneamento por exemplo que se articularam com o Urbanização de Favela, foram muito mais iniciativas feitas por baixo do que uma decisão de governo, de ministério em fazer, essa é uma das coisas. A outra mudança que acho que também foi muito forte, foi o corpo técnico das secretarias, o que acabou mudando a cara do ministério, que deixa de ser ligado à reforma urbana, e muda a visibilidade dele para estes atores, o protagonismo dele fica menor, enfraquecido, esvaziamento mesmo o ministério (ENTREVISTADO 1).

Para Maricato:

A substituição do Ministro Olívio Dutra, em julho de 2005, implicou o fim de uma proposta holística, mas avançada e original, que estava embasada nas forças da esquerda (2011, p. 55).

Na SNH, entretanto, não houve mudanças radicais. Jorge Hereda, primeiro secretário da SNH, já havia saído do Ministério um pouco antes da queda de Olívio Dutra para assumir a Vice-Presidência de governo da CEF61. Este fato não representou descontinuidade da condução da Secretaria, já que foi substituído por Inês Magalhães que era diretora do Departamento de Urbanização de Assentamentos Precários (DUAP) e também ligada ao PT. Esta mudança revelou-se como uma estratégia do Presidente para tentar estreitar os vínculos entre a CEF e o Ministério das Cidades, e, assim, aumentar o controle sobre a política habitacional por parte do núcleo estratégico.

Desde o começo, o objetivo do [Jorge] Hereda, Ermínia [Maricato] e Inês [Magalhães] era ocupar a Caixa, pois o seu vice-presidente era ligado ao FHC e a Palocci. Afinal, a Caixa era quem fazia a habitação acontecer no Brasil, logo tomá-la era uma meta deles. Na sua segunda fase, a Ermínia perde o cargo, cargos diretivos vão sendo tomados pelo PP, o PT vai sendo ilhado, mas, ao mesmo tempo, consegue construir outras ligações externas. O [Jorge] Hereda vira vice-presidente da CEF e Inês [Magalhães] se torna secretária da SNH. No fim, o PT ganha na política habitacional, mas a agenda urbana se fragmenta cada vez mais (SILVA, 2014, p. 73).

Para os dirigentes da SNH a estratégia de ocupar a Caixa era fundamental para sua manutenção do pouco poder que detinham. Em função do seu papel essencial na operacionalização da política habitacional, e de sua capilaridade que lhe possibilitava extrema descentralização na implantação dos programas, a possível oposição da CEF às decisões do MCidades poderia inviabilizar ou dificultar notavelmente a adequada implementação das ações programadas pela SNH. Assim, ocupar a CEF foi um importante movimento estratégico para a equipe diretiva do MCidades, que objetivava aumentar sua influência naquela organização e alinhar a atuação da CEF e do Ministério.

É importante destacar, que a equipe que ocupava a SNH, desde a gestão de Jorge Hereda incluindo este, faziam parte do campo ideológico que concebera o Projeto Moradia e que acreditava que a solução para a moradia estava na produção em massa de habitação social com a ampliação do mercado. Esta visão era favorável aos objetivos do Núcleo Estratégico do governo, como se verá na seção 4, fato que permitiu este alinhamento entre a Caixa e a SNH, com a ida de Jorge Hereda para a Caixa, e a criação de um núcleo petista para a gestão da política habitacional, como se discutirá a seguir.

Com a saída do Ministro Olívio Dutra, Inês Magalhães continuou no comando da SNH e não

61

No período anterior a entrada de Jorge Hereda na CEF, o cargo que veio a ocupar era denominado de Vice-Presidência de Desenvolvimento Urbano, e foi modificado para Vice-Presidência de Governo depois que este a assumiu.

mudou o foco das ações que vinham sendo desenvolvidas na Secretaria, sendo a única Secretária Nacional do Ministério que permaneceu por todas as gestões de Ministros e Presidentes que se sucederam até os dias atuais.

Dois meses após a saída de Olívio Dutra, o governo criou o Grupo de Trabalho Interministerial de acompanhamento das Políticas de Financiamento e Subsídios à Habitação GTI-SFH, no qual participaram o Ministério da Fazenda, a Casa Civil da Presidência da República, o Banco Central do Brasil e o MCidades, argumentando a “necessidade de se buscar maior coordenação entre diferentes órgãos da administração direta na elaboração de propostas referentes à política de financiamento habitacional”62. O GTI foi coordenado pelo Banco Mundial, sendo integrado posteriormente também pela CEF e pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG). O GTI debruçou-se sobre a modelagem de subsídios e crédito para habitação e foi responsável por produzir as diretrizes financeiras que serviriam de base para os programas habitacionais posteriores, como o Minha Casa Minha Vida, e para a unificação das políticas habitacionais no MCidades (SILVA, 2014).

A composição do GTI, como forte acento de órgãos ligados a gestão da política econômica do país, além do Banco Mundial63, refletia a visão presidencial para a política habitacional, que além de seu componente social, poderia ser um importante instrumento para a política de desenvolvimento nacional, em um modelo “market-oriented” (ROYER, 2014). Vale lembrar que uma política de subsídio habitacional em um ambiente onde a promoção da moradia é privada - como ocorreu posteriormente no programa Minha Casa Minha Vida -, ao mesmo tempo que permite o acesso da população de baixa renda à moradia, é fundamental para criação de novos consumidores, pois sem este mecanismo não estariam no mercado.

62 _{Ministério das Cidades. Gabinete do Ministro. Portaria Interministerial nº 404, de 6 de Setembro de}

2005. Disponível em: <http://www.jusbrasil.com.br/diarios/740200/pg-73-secao-1-diario-oficial-da- uniao-dou-de-12-09-2005>. Acesso em: 17 dez. 2014.

63 _{Royer (2014), ao estudar o Sistema Financeiro Imobiliário (SFI) destaca o papel que o Banco}

Mundial assume em defesa junto aos países em desenvolvimento da “construção de instituições específicas para o desenvolvimento das economias de mercado, limitando o papel do Estado ao fomento do mercado e das condições reais para o seu livre funcionamento” (ROYER, 2014, p. 18). A autora defende que este é o lema do Banco Mundial que, desde 2000, vem propugnando para todos os países emergentes uma agenda de crescimento voltada ao “building institutions for markets”. Sendo o Banco Mundial “market-oriented”, para esta instituição, o problema habitacional não é exatamente uma questão de direito social, mas sim um problema de crédito, de renda, enfim, um problema individual do cidadão consumidor. “Neste modelo, inverte-se a relação de instrumentalidade anteriormente existente entre o financeiro e o produtivo, de modo que o primeiro deixa de ser enfocado como um meio para a viabilização do segundo, tornando-se o ponto de chegada da política habitacional” (ROYER, 2014, p. 18).

Na gestão de Lula, a Casa Civil recebeu a atribuição de coordenar estudos e projetos intersetoriais coerentes com as diretrizes presidenciais. Então, formalmente, pode-se considerar que a criação do Grupo de Trabalho Interministerial marca o momento em que o problema habitacional ascende à agenda de decisão governamental (KINGDON, 2011). Além do GTI ter respaldo para propor ações consideradas relevantes para a implementação da política pública, sua coordenação estava sob o comando da Casa Civil em parceria com o Banco Mundial, que na época seria responsável por um grande empréstimo para o Brasil, o que atribuiu pela primeira vez no governo Lula um status diferenciado ao tema da habitação, demonstrando que, efetivamente, o problema habitacional seria foco de decisão deste governo, mas em instâncias superiores ao MCidades.

O trabalho de Pedroti (2011) mostra que a prática da criação de um GTI como marco inicial da entrada de determinada política foi comum no governo Lula, o que aconteceu da mesma forma para a discussão da política de biodiesel. Com a atribuição da Casa Civil de coordenar estudos e processos interministeriais, a prática da criação do GTI marcava o momento onde determinada política entraria para a agenda prioritária da Presidência e passaria a ser conduzida, não mais pelo Ministério finalístico - o MCidades, no caso da política habitacional -, mas sim pelo núcleo estratégico do governo, perto dos olhos do Presidente.

A partir de então, observa-se uma importante mobilização do Núcleo Estratégico do Governo em prol da política habitacional, inicialmente com a incorporação do setor no PAC (Programa de Aceleração do Crescimento) e, posteriormente, de maneira muito mais contundente, com a criação do Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV). De acordo com Jorge Hereda que foi Vice-presidente de Governo da CEF na época do lançamento do MCMV:

O mais alto executivo deste país discute habitação, cobra habitação. Discute o que vai ser feito, inclusive como fazer (HEREDA apud DIAS, 2012, p. 74).

Ambos os programas têm objetivos claros voltados ao crescimento econômico e geração de empregos, e ao colocar em prática estas estratégias, ocorre a convergência de interesses do governo com o setor produtivo da construção civil. Assim, o empresariado da construção civil passa a ocupar uma posição de “parceiro necessário” (DIAS, 2012) no modelo de crescimento econômico, como ocupavam os atores ligados à reforma urbana na busca pela autoridade prática do MCidades.

As propostas favoráveis ao crescimento do setor produtivo passam a ocupar posições privilegiadas nas definições das agendas centrais do governo. Os programas criados neste ambiente, no entanto, impõem para o setor habitacional uma agenda diferente da plataforma defendida pela reforma urbana e movimentos de moradia. E a SNH, que representa o partido do Presidente dentro do MCidades, passa a conduzir uma gestão ambígua, em um processo de layering (MAHONEY; THELEN, 2010), no qual, ao mesmo tempo que adere à agenda do Núcleo Estratégico, continua implementando a agenda proposta pelo SNHIS.