Após a campanha derrotada de 1998, Lula propôs a ideia de formular um plano habitacional que permitisse equacionar, em um período determinado pelo estudo, o problema habitacional no Brasil. A proposta fazia parte de várias iniciativas que o Instituto Cidadania, criado por Lula, vinha formulando, a fim de construir projetos de desenvolvimento nacional que associassem o enfrentamento da questão social com o crescimento econômico e geração de empregos, visando as eleições de 2002 (BONDUKI, 2014).
Para elaborar o “Projeto Moradia”34 foi formado um grupo de técnicos ligados ao ativismo da reforma urbana que elaboraram um documento propositivo para uma nova política de habitação de interesse social, entre outras ações correlatas. Vale destacar que apesar de estes técnicos estarem ligados identitariamente aos princípios da reforma urbana, nem todos eram ligados diretamente ao FNRU. Sendo que não pode-se identificar o Projeto Moradia como formulado pelo Fórum Nacional de Reforma Urbana.
O documento continha uma proposta para “reconstruir as cidades” e viabilizar a habitação social para a baixa renda em larga escala, por meio de um projeto construído e pactuado entre diferentes setores, como políticos, empresários da construção civil, profissionais, sindicalistas e movimentos sociais (INSTITUTO CIDADANIA, 2000).
O Projeto apresentava propostas em três dimensões: (i) gestão e controle social; (ii) desenho financeiro; e (iii) aspectos urbano-fundiários. Tratava o enfrentamento da questão habitacional não apenas no âmbito federal, mas articulava também os outros entes federativos e todos os outros atores envolvidos no setor, tanto públicos como privados.
Dentro do arcabouço institucional, defendia-se a criação de uma série de órgãos para executar a política urbana no âmbito federal, sob a responsabilidade direta da Presidência da República: um Sistema Nacional de Habitação (SNH), composto por um Ministério das
34 Coordenação Geral: Luiz Inácio Lula da Silva, José Alberto de Camargo; Coordenação Temática:
Ermínia Maricato, Evaniza Rodrigues, Lúcio Kowarick, Nabil Bonduki, André Luiz de Souza, Iara Bernardi, Pedro Paulo Martoni Branco; Coordenação Executiva: Clara Ant, Tomás Moreira (INSTITUTO CIDADANIA, 2000).
Cidades e Habitação, um Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU35, assim como Conselhos Estaduais e Municipais), um Fundo Nacional de Moradia (complementado por Estaduais e Municipais), Agência Reguladoras: a Agência Nacional de Regulação do Financiamento Habitacional e a Agência Nacional de Informação e Dados, e uma Câmara Setorial da Construção Civil (ou a utilização do Fórum da Competitividade).
O Projeto Moradia defendia, ainda, a criação de um sistema de articulação ministerial para as ações da política urbana e habitacional. Esta estrutura deveria, ainda, ser dotada de clara autonomia e poder decisório (INSTITUTO CIDADANIA, 2000; BONDUKI, 2014). Foi neste documento que apareceu, pela primeira vez, a ideia de um sistema nacional de habitação que se concretizaria anos mais tarde, na aprovação da lei do Fundo Popular de Moradia.
É importante notar, também, que neste documento, o Ministério das Cidades, proposto em 1998, muda para “Ministério das Cidades e Habitação”, assinalando certo descolamento e priorização da habitação em relação aos outros temas urbanos. Apesar do documento trazer como conteúdo a discussão sobre direito à cidade preconizada pelo FNRU, e conter um capítulo específico sobre a política urbana, por tratar-se de um plano setorial, a habitação assume uma centralidade sobre os demais setores do desenvolvimento urbano, e preconiza-se “a transformação do problema da habitação numa prioridade nacional” (INSTITUTO CIDADANIA, 2000). Tal fato revela-se na nova denominação do Ministério que se propunha criar.
O projeto dialogava com os projetos de lei propostos pela rede de reforma urbana e movimentos de moradia que estavam em tramitação no Congresso Nacional e explicitava a necessidade de aprovação tanto do Fundo Popular de Moradia quanto do Estatuto da Cidade, para que a solução habitacional se desse de maneira adequada (BONDUKI, 2014).
Para fazer frente ao imenso desafio de enfrentar a questão habitacional, destacou-se a necessidade de diversidade de programas habitacionais: urbanização e regularização de favelas; requalificação de cortiços; áreas centrais e de bairros periféricos; recuperação de áreas de preservação ambiental ocupadas; reforma e/ou ampliação de habitações
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O CNDU (e demais Conselhos de Desenvolvimento estaduais e municipais) propostos seriam regulamentados por leis específicas, estariam presentes nos três entes da federação, baseados tanto na partilha de poder como de responsabilidade, e teriam estrutura “tripartite”, com membros do governo, setor produtivo e usuários (INSTITUTO CIDADANIA, 2000). Tal modelo de espaço participativo, especialmente em relação aos membros representativos da sociedade, se aproxima muito do modelo neoliberal de participação descrito por Dagnino (2004), onde a participação se daria por membros “diretamente envolvidos” nas questões, “stakeholders” e/ou figuras públicas de importância e projeção.
autoconstruídas e a construção de novas unidades (INSTITUTO CIDADANIA, 2000).
Para os agentes envolvidos na política - públicos e privados - foram definidos papéis e esclarecidas as necessidades de articulação. Assim, a produção privada lucrativa deveria ser estimulada a produzir moradias para as faixas de rendas mais baixas, excluídas do mercado até aquele momento, de forma a aumentar mais rapidamente a oferta de moradias para essas camadas da população, o que simultaneamente ocasionaria ganhos de produtividade e redução de custos para as empresas.
O poder público, em consonância com os agentes promotores, produtores e financeiros, deveria então cumprir um papel importante na redução dos obstáculos e nos incentivos à ampliação do mercado residencial, por meio de várias medidas: redução do tempo para emissão de alvarás, padrões urbanísticos e arquitetônicos específicos (Habitação de Interesse Social – HIS), política fundiária que favorecesse o capital produtivo, projetos de parceria envolvendo as permutas com terra e infraestrutura, padronização de contratos, procedimentos e normas, entre outros. Neste contexto é proposta, também, a reedição da Câmara Setorial da Construção Civil que cumpriria o papel de ajudar a remover obstáculos burocráticos e cartoriais de forma consensuada. A Câmara Setorial se destinaria ao manejo dos conflitos para uma ação negociada e não para eliminá-los (INSTITUTO CIDADANIA, 2000).
Moradores, movimentos sociais e organizações atuariam tanto na gestão e controle social como na produção direta da habitação, por meio de mutirões autogestionários e “auto- empreendimento”. Os “movimentos de mobilização popular” teriam, ainda, a tarefa de liderar “um esforço de reeducação de toda a população que desconhecesse as leis e seus direitos, ou se omitisse diante de infrações e abusos por ter sido levada à descrença em relação à possibilidade de impedi-los” (INSTITUTO CIDADANIA, 2000, p. 17).
Em síntese, o documento apresenta uma proposta que transita desde os princípios da reforma urbana – moradia digna como direito, função social, subordinação da HIS à política urbana e social, instituição de uma política fundiária, participação e controle social – às propostas e demandas do setor produtivo – ampliação dos financiamentos, “desburocratização”, formação de uma política estável, padronização dos procedimentos e definição de padrões urbanísticos e arquitetônicos. Ali já se mostrava a coordenação de interesses que viria a marcar toda gestão de Lula posteriormente, como assinalou o próprio Presidente na abertura da Conferência Nacional das Cidades no seu primeiro ano de governo.
Eu penso que poucas vezes na vida nós conseguimos um projeto com tanta unanimidade como conseguimos naquele [Projeto Moradia], ou seja, dos moradores dos cortiços de São Paulo aos moradores das palafitas de Recife, do Maranhão ou Bahia, aos moradores das favelas de qualquer lugar deste país, aos sem-teto do Brasil, aos empresários da construção civil, aos CREAs do Brasil inteiro, houve uma unanimidade em torno
daquele Projeto [Moradia]. (LULA, 2003).36
Na proposta do Projeto Moradia, o setor produtivo da construção civil ganhou destaque por seus “efeitos multiplicadores facilmente mensuráveis” e por sua importância no cenário econômico nacional. Calculava-se que neste projeto seriam movimentados 13,5 milhões de empregos, 60% do investimento bruto brasileiro, 15% do PIB e cerca de R$ 130 bilhões, dos quais R$ 115 bilhões eram destinados a investimentos (FIESP, 1999 apud INSTITUTO CIDADANIA, 2000).
A apresentação do documento, assinada por Lula, citava, ainda, o projeto de Lei da CBIC (Câmara Brasileira da Indústria da Construção) para a criação do Sistema Brasileiro de Habitação Social (SBHS) como modelo importante para o desenvolvimento econômico do país, e reconhecia que: “Realizar o Projeto Moradia contribui também decisivamente para a retomada do crescimento econômico e para a geração de emprego” (INSTITUTO CIDADANIA, 2000, p. 10).
A falta de acesso ao financiamento e subsídios, tanto para o setor produtivo como para a população de média e baixa renda aparece como o principal fator limitante da produção habitacional e do acesso à moradia: “entre 1995 e 1999 apenas 700 mil unidades foram financiadas, dentre 4,4 milhões (menos de 20%) de moradias produzidas no país, principalmente por meio da autoconstrução” (INSTITUTO CIDADANIA, 2000, p. 10).
Como salienta Sallum Júnior (2008), do ponto de vista sociopolítico a abertura de maiores oportunidades realizadas no governo Lula - como a ampliação do crédito e subsídios - tende a produzir nos agentes beneficiados maior adesão ao sistema capitalista que a sustenta e ao Estado que a comanda. Em outras palavras, a concessão de subsídios e crédito barato para a obtenção de moradia de uma camada da população que não podia acessá-los, além de proporcionar benefícios para a população de baixa renda, a transforma e um novo consumidor para o mercado habitacional.
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Discurso do Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, no lançamento da Conferência
Royer (2014) destaca que o clima vigente na década de 1990 era de desestímulo à atividade produtiva da construção civil em decorrência da questão macroeconômica. Os financiamentos aos mutuários para compra de imóveis residenciais estavam enfraquecidos, pois os bancos passaram a financiar o próprio governo para compra de títulos públicos, ao mesmo tempo que o SPBE (Sistema Brasileiro de Poupanças), em função das altas taxas de juros, não oferecia vantagens aos empreendedores. Neste contexto, um importante empresário do setor afirma que a “situação era insustentável” (ROYER, 2014, p. 75). O setor produtivo, na época, ansiava por uma política que fomentasse a cadeia e transformasse novamente para negócios lucrativos – o Projeto Moradia acenava esta possibilidade.
Por outro lado, o Projeto também apontava para a necessidade da aprovação do Fundo Popular de Moradia e para a importância dos mutirões autogestionários como alternativa viável e desejável capaz de imprimir qualidade arquitetônica e adequada inserção urbanística aos conjuntos populares com orçamento diminuto e fortalecimento comunitário.
Outras importantes pautas para a articulação em torno da reforma urbana também apareceram no Projeto Moradia, como o acesso à terra urbanizada (via regularização fundiária, subsídios e política fundiária); controle e participação social; combate à especulação imobiliária; função social da cidade e da propriedade; e até mesmo, a “inversão de prioridades” com a declaração da primazia dos aspectos sociais sobre o crescimento econômico.
O evento de lançamento do Projeto, ocorrido em 26 de maio de 2000, já apontava para o clima de concertação que marcaria toda as gestões de Lula na Presidência da República. Este evento contou com debatedores com grande diversidade ideológica, como representantes do governo FHC, do setor produtivo, da Caixa Econômica Federal e do Fórum Nacional de Secretários de Habitação. Essa gama de atores de órgãos empresariais, dos governos (Executivo e Legislativo), operadores financeiros (CEF), academia/FNRU e sindicatos, já sinalizava uma estratégia de debate entre os diversos setores e, de certo modo, uma tentativa de “concertação” social para viabilização da proposta.
Relacionando com a teoria advocacy coalitions (SABATIER, 1998; SABATIER; WEIBLE, 2007), percebe-se que Lula buscava construir uma coalizão ao redor de consensos da política habitacional com uma estratégia baseada no papel central da informação técnica e científica, nos processos políticos de forma a influenciar os diversos atores de diferentes coalizões e diferentes níveis de governo, além de consultores, cientistas e mídia (SABATIER, 1998).
Sabatier e Weible (2007) afirmam, ainda, que cada coalizão detém um determinado conjunto de recursos e opta por estratégias específicas, influenciadas pelo sistema de crenças para atingir seus objetivos políticos, e que as coalizões competem dentro de um determinado subsistema para traduzir suas crenças similares em políticas públicas, traçando estratégias de inserção de problemas na Agenda Governamental por intermédio de suas habilidades a partir dos recursos que possui, incluindo conhecimento técnico, número de apoiadores e membros das coalizões. No caso, Lula buscava mais do que a inserção de sua pauta na Agenda Governamental, queria que sua pauta ajudasse a criar consenso entre as diferentes coalizões que orbitavam em torno do tema da moradia de forma a criar uma ampla coalizão em prol de sua candidatura que prometia a implementação desta pauta.
A partir das considerações de Singer (2012) sobre a trajetória do PT, de Lula e do “lulismo”, e dos conceitos acomodação e arbitragem presentes em Werneck Vianna (2007), Pedroti (2011) e Sallum Júnior (2008), é possível inferir que a hipótese de que o Projeto Moradia, no ano 2000, já demonstrava o início de uma tentativa de construção de uma concertação ou acomodação social envolvendo setores públicos e privados (governos dos 3 entes federativos, setor técnico, FNRU, movimentos de moradia e setor produtivo da construção civil) que, em momentos anteriores (décadas de 1980 e 1990, na ANC [1986/88] e no processo da aprovação do Estatuto da Cidade [1989 a 2001]) tiveram interesses e posições opostas no campo político.
Sallum Júnior e Kugelmas (2003) argumentam que a eleição de Lula foi ganha, em grande medida, pelo compromisso assumido de “governar negociando” com as organizações representativas dos vários segmentos da sociedade, elementos-chave para conquistar os votos da classe média e do empresariado, tendo em vista que o conteúdo das promessas de campanha de Lula era bastante similar ao do candidato governista. Ao se analisar o Projeto Moradia, percebe-se, contudo, que o movimento de negociação com todas as organizações dos vários segmentos iniciou-se alguns anos antes da eleição, sendo no setor habitacional consubstanciada pelo Projeto Moradia.
Neste cenário, o Projeto Moradia apresenta-se como o “Projeto de Nação” do PT e tem como missão a viabilização da moradia digna em grande escala para a população mais pobre - pauta importantíssima para o “proletariado”, e “sustentáculos do lulismo”, segundo Singer (2012) – e ao mesmo tempo, busca conjugar as pautas e estratégias do setor construtivo, da reforma urbana e dos movimentos de moradia, da mesma forma que viria a ocorrer durante o governo Lula, como é verificado nas próxima seções.
Mais uma vez o emaranhado de atores e grupos de interesses (ABERS; KECK, 2013) aparecem disputando espaço na política habitacional brasileira, mesmo que neste caso, ainda seja uma proposta para uma futura eleição. O PT, e Lula mais especificamente, parecem ter reconhecido neste momento a necessidade da concertação dos diferentes atores para a construção de sua “autoridade formal e prática” (ABERS; KECK, 2013) para a estabelecimento das mudanças institucionais pretendidas. A partir de então, a tônica do governo comandado por Lula será a da concertação, acomodação e arbitragem entre os atores de diferentes coalizões e campos ideológicos (PEDROTI, 2011; SALLUM JÚNIOR, 2008; WERNECK VIANNA, 2007).
Segundo a abordagem de Abers e Keck (2013), a “ação transformadora”, via “construção institucional”, requer o uso dos recursos (ferramentas disponíveis) e de relações (conexões, relacionamentos entre atores) para que se possa consolidar um novo quadro de ideias, ações e práticas de forma que estes sejam reconhecidos e capazes de guiar o comportamento de outras pessoas e instituições, ou seja, mediante a construção da “autoridade prática”. Na busca da construção de uma autoridade prática que o legitimará para governar após ganhar a eleição, Lula usa uma estratégia decisiva para o posterior sucesso do fenômeno que Singer (2012) denominou de “lulismo”: a arbitragem.
Werneck Vianna (2007) argumenta, ainda, que Lula construiu um Estado de arbitragem, onde os diferentes atores sociais, opositores entre si, têm espaço garantido como em um “condomínio entre contrários”, onde a arbitragem dos conflitos é feita pelo Estado, e pelo próprio Presidente, quando necessário. Sob o ponto de vista da abordagem trazida por Abers e Keck (2013), a arbitragem destes conflitos, neste governo de “condomínio entre contrários”, não apenas criou uma marca inovadora para o novo governo, como foi essencial para garantir sua autoridade prática até o final de seu mandato e ainda repassar esta autoridade para que sua sucessora ganhasse a eleição.
Lula buscava, naquele momento de construção do Projeto Moradia, a “arbitragem” entre diferentes “polos” (SINGER, 2012; WERNECK VIANNA, 2007; PEDROTI, 2011) para construir uma coalizão por meio da proposição de uma política habitacional mais abrangente. Singer (2012) defende que em um contexto onde nenhum dos polos tem força suficiente para impor unicamente suas soluções, a situação acaba sendo resolvida por arbitragem do Poder Executivo, o que gera uma ausência de mobilização, e que empurra a luta de classes para “o fundo do palco” (SINGER, 2012). O objetivo do projeto lulista não seria, então, resolver os conflitos em favor de uma das coalizões (polos), mas sim de mantê-
las em relativo equilíbrio (SINGER, 2012). Para Sallum Júnior (2008) e Werneck Vianna (2007), a própria acomodação e arbitragem são componentes essenciais para a manutenção de poder do governo de Lula, sendo responsáveis pela grande hegemonia de coalizões formadas em torno de seu governo.
O conteúdo do Projeto Moradia dá margem a uma avaliação de que – durante a trajetória do lulismo, já em 2000 – a formulação para o problema urbano/habitacional expõe a localização do projeto político no “meio do caminho” entre o “espírito de Sion” (o reformismo forte, a refundação do país pela via socialista e o tom crítico em relação ao capital) e o “espírito do Anhembi” (o reformismo fraco e o tom conciliador em relação ao capital, com vistas a “governabilidade”, expressos na “Carta ao Povo Brasileiro”, em meados de 2002) (SINGER, 2012).
Na “Carta ao Povo Brasileiro”37, documento publicado em junho de 2002 pelo então candidato à Presidência da República Luiz Inácio Lula da Silva, propõe um pacto com o povo, assumindo uma série de compromissos para seu futuro governo e que foi decisiva para a vitória da eleição. Lula (2002) declara:
O Brasil quer mudar. Mudar para crescer, incluir, pacificar. Mudar para conquistar o desenvolvimento econômico que hoje não temos e a justiça social que tanto almejamos. Há em nosso país uma poderosa vontade popular de encerrar o atual ciclo econômico e político (…) A crescente adesão à nossa candidatura assume cada vez mais o caráter de um movimento em defesa do Brasil, de nossos direitos e anseios fundamentais enquanto nação independente. Lideranças populares, intelectuais, artistas e
religiosos dos mais variados matizes ideológicos declaram
espontaneamente seu apoio a um projeto de mudança do Brasil. Prefeitos e parlamentares de partidos não coligados com o PT anunciam seu apoio. Parcelas significativas do empresariado vêm somar-se ao nosso projeto. Trata-se de vasta coalizão, em muitos aspectos suprapartidária, que busca abrir novos horizontes para o país. O caminho das reformas estruturais que de fato democratizem e modernizem o país, tornando-o mais justo, eficiente e, ao mesmo tempo, mais competitivo no mercado internacional. O caminho da reforma tributária, que desonere a produção. Da reforma agrária que assegure a paz no campo. Da redução de nossas carências energéticas e
de nosso déficit habitacional. Da reforma previdenciária, da reforma
trabalhista e de programas prioritários contra a fome e a insegurança pública.
Neste momento de afirmação de compromissos com a sociedade brasileira - que garantia qual seria o espírito do governo Lula, ao qual Werneck Vianna (2007) denominaria de “Estado de Compromissos” - com o objetivo de angariar o apoio e votos necessários à
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SILVA, Luiz Inácio Lula da. Carta ao Povo Brasileiro. São Paulo, 22 de junho de 2002. Disponível em: <http://www.iisg.nl/collections/carta_ao_povo_brasileiro.pdf>. Acesso em: 7 jul. 2013. Grifo nosso.
eleição –, Lula coloca entre o rol de carências a ser combatidas o “déficit habitacional”, declarando à “vasta coalizão” para o qual declarava que a habitação seria uma das bandeiras prioritárias de sua gestão. A escolha do conceito de “déficit habitacional” como a expressão singular das necessidades habitacionais da forma como aparece na Carta ao Povo Brasileiro, apesar de parecer inequívoca ao senso comum, traz um importante significado.
O conceito de déficit habitacional (FJP, 1995) destina-se a calcular o número de novas moradias que necessitam ser instaladas para repor o estoque total de unidades precárias, pressupondo a necessidade de incremento do estoque de domicílios, e portanto, conecta-se diretamente com a necessidade de construção de novas moradias.
O estudo da Fundação João Pinheiro, de 1995, foi encomendado pela Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU) do governo federal na gestão de FHC e destinava-se exatamente a desenvolver uma metodologia que distinguisse o déficit habitacional do que se denominou “inadequação dos domicílios”, a fim de separar também as diferentes ações