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88 Cfe Agenda 21. Disponível em: http://www.mma.gov.br . Acesso em: 26 mar. 2008.
No tocante ao meio ambiente, a Declaração do Milênio, no seu item IV, estipula um compromisso com a proteção do meio ambiente:
IV – Protecção do Nosso Ambiente Comum
21. Não devemos poupar esforços para libertar toda a humanidade, acima de tudo os nossos filhos e netos, da ameaça de viver num planeta irremediavelmente destruído pelas actividades do homem e cujos recursos não serão suficientes já para satisfazer as suas necessidades.
22. Reafirmamos o nosso apoio aos princípios do desenvolvimento sustentável, enunciados na Agenda 21, que foram acordados na Conferência das Nações Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento. 23. Decidimos, portanto, adoptar em todas as nossas medidas ambientais uma nova ética de conservação e de salvaguarda...
A reciclagem de resíduos sólidos, além de atender o compromisso com a sustentabilidade do meio ambiente, constitui-se em um meio para cumprir outros objetivos, como a erradicação da pobreza e da fome, a promoção da igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres, previstos no item III da Declaração do Milênio:
III – O Desenvolvimento e a Erradicação da Pobreza
11. Não pouparemos esforços para libertar os nossos semelhantes, homens, mulheres e crianças, das condições abjectas e desumanas da pobreza extrema, à qual estão submetidos actualmente mais de 1000 milhões de seres humanos. Estamos empenhados em fazer do direito ao desenvolvimento uma realidade para todos e em libertar toda a humanidade da carência.
20. Decidimos também:
Promover a igualdade entre os sexos e a autonomia da mulher como meios eficazes de combater a pobreza, a fome e as doenças e de promover um desenvolvimento verdadeiramente sustentável. Para atender a esses compromissos é preciso investir em pesquisa e desenvolvimento de novas tecnologias, busca de novos insumos que causem menos ou nenhum impacto à natureza, incentivar atividades de modo a obter melhor aproveitamento dos recursos naturais e garantir uma melhoria na qualidade de vida de todos.90
Neste sentido a Constituição Federal, artigos 218 e 219,91 determina ao Estado que promova e incentive o desenvolvimento científico, a pesquisa e a capacitação tecnológica. _______________
90 Atividades como a reciclagem de resíduos sólidos que reaproveitam a matéria-prima contida nos produtos
destinados ao lixo, reduzindo o desperdício de energia, água, matéria-prima virgem e preservando o meio- ambiente.
91 CF/88,
Art. 218. O Estado promoverá e incentivará o desenvolvimento científico, a pesquisa e a capacitação tecnológicas.
§ 1º - A pesquisa científica básica receberá tratamento prioritário do Estado, tendo em vista o bem público e o progresso das ciências.
§ 2º - A pesquisa tecnológica voltar-se-á preponderantemente para a solução dos problemas brasileiros e para o desenvolvimento do sistema produtivo nacional e regional.
§ 3º - O Estado apoiará a formação de recursos humanos nas áreas de ciência, pesquisa e tecnologia, e concederá aos que delas se ocupem meios e condições especiais de trabalho.
Nos artigos 43 e 159,92 existe a previsão de incentivos e tratamento diferenciado ao desenvolvimento que vise à redução das desigualdades regionais.93
Para Torres (2005), a consequência desses dispositivos “é a determinação constitucional em favor da atribuição de incentivos fiscais, isenções ou mesmo formação de fundos em favor do desenvolvimento tecnológico nacional [...] Cobranças de tributos, nesse universo de atividades, parece de todo incabível.” (TORRES, 2005, p. 115).
§ 4º - A lei apoiará e estimulará as empresas que invistam em pesquisa, criação de tecnologia adequada ao País, formação e aperfeiçoamento de seus recursos humanos e que pratiquem sistemas de remuneração que assegurem ao empregado, desvinculada do salário, participação nos ganhos econômicos resultantes da produtividade de seu trabalho.
Art. 219. O mercado interno integra o patrimônio nacional e será incentivado de modo a viabilizar o desenvolvimento cultural e sócio-econômico, o bem-estar da população e a autonomia tecnológica do País, nos termos de lei federal.
Disponível em: http://www.presidencia.gov.br. Acesso em: 30 set. 2008.
92 CF/88,
Art. 43. Para efeitos administrativos, a União poderá articular sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando a seu desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais.
§ 1º - Lei complementar disporá sobre:
I - as condições para integração de regiões em desenvolvimento;
II - a composição dos organismos regionais que executarão, na forma da lei, os planos regionais, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento econômico e social, aprovados juntamente com estes.
§ 2º - Os incentivos regionais compreenderão, além de outros, na forma da lei:
I - igualdade de tarifas, fretes, seguros e outros itens de custos e preços de responsabilidade do Poder Público; II - juros favorecidos para financiamento de atividades prioritárias;
III - isenções, reduções ou diferimento temporário de tributos federais devidos por pessoas físicas ou jurídicas; (...)
Art. 159. A União entregará:
I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados quarenta e oito por cento na seguinte forma:
(...) c) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer; (...)
Disponível em: http://www.presidencia.gov.br. Acesso em: 30 set. 2008.
93 Conforme Coêlho (1999, p. 335) “a União não pode instituir tributo que não seja uniforme em todo o território
nacional nem pode, depois de instituído o tributo, desequilibrá-lo através de exoneração para favorecer algum Estado ou Município em detrimentos de outros, salvo as isenções e reduções destinadas a desenvolver o Norte, o Nordeste, e o Centro-oeste. É que, nesses casos, a Constituição é expressa e, ademais, não prejudica o restante do país, pelo contrário, ajuda”.
Encontram-se em vigor a Lei nº 8.010, de 29 de março de 1990,94 que isenta dos impostos de importação e sobre produtos industrializados as importações destinadas à pesquisa científica e tecnológica, e a Lei nº 8.248, de 23 de outubro de 1991,95 que concede isenção ou redução de IPI ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) e entidades sem fins lucrativos ativas no fomento, na coordenação ou na execução de programa de pesquisa científica ou de ensino devidamente credenciadas naquele conselho.96
A legislação que concede à pesquisa científica desoneração de impostos é pertinente e caminha no sentido de apoiar setores que estejam interessados em desenvolver novas tecnologias no segmento de reciclagem de resíduos sólidos. Neste sentido Derani (2008) assevera que
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94 Lei nº 8.010, de 29 de março de 1990.
Art. 1º São isentas dos impostos de importação e sobre produtos industrializados e do adicional ao frete para renovação da marinha mercante as importações de máquinas, equipamentos, aparelhos e instrumentos, bem como suas partes e peças de reposição, acessórios, matérias-primas e produtos intermediários, destinados à pesquisa científica e tecnológica.
§ 1º As importações de que trata este artigo ficam dispensadas do exame de similaridade, da emissão de guia de importação ou documento de efeito equivalente e controles prévios ao despachos aduaneiro.
§ 2º O disposto neste artigo aplica-se somente às importações realizadas pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - CNPq, por cientistas, pesquisadores e entidades sem fins lucrativos ativas no fomento, na coordenação ou na execução de programas de pesquisa científica e tecnológica ou de ensino, devidamente credenciados pelo CNPq. (Redação dada pela Lei nº 10.964, de 2004)
Art. 2º O Ministro da Fazenda, ouvido o Ministério da Ciência e Tecnologia, estabelecerá limite global anual, em valor, para as importações mencionadas no art. 1º.
§ 1º Não estão sujeitas ao limite global anual:
a) as importações de produtos, decorrentes de doações feitas por pessoas físicas ou jurídicas estrangeiras, destinados ao desenvolvimento da Ciência e Tecnologia; e
b) as importações a serem pagas através de empréstimos externos ou de acordos governamentais destinados ao desenvolvimento da Ciência e Tecnologia. Disponível em: http://www.presidencia.gov.br. Acesso em: 30 set. 2008.
95 Lei nº 8.248, de 23 de outubro de 1991.
Art. 8º São isentas do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) as compras de máquinas, equipamentos, aparelhos e instrumentos produzidos no País, bem como suas partes e peças de reposição, acessórias, matérias-primas e produtos intermediários realizadas pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) e por entidades sem fins lucrativos ativas no fomento, na coordenação ou na execução de programa de pesquisa científica ou de ensino devidamente credenciadas naquele conselho.
Parágrafo único. São asseguradas a manutenção e a utilização do crédito do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) a matérias-primas, produtos intermediários e material de embalagem empregados na industrialização dos bens de que trata este artigo.
Disponível em: http://www.presidencia.gov.br. Acesso em: 30 set. 2008.
96 Segundo informativo na página do CNPq: os benefícios envolvem, dentre outros, a isenção dos impostos de
importação e sobre produtos industrializados (IPI), a dispensa do exame de similaridade e o aumento para US$ 10 mil (anteriormente eram US$ 3 mil) do limite para aplicação do regime simplificado, tanto no licenciamento quanto no despacho aduaneiro para importação. As importações acima de US$ 10 mil também estão isentas dos impostos, porém deverão ser processadas no regime normal de importação. O Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) por intermédio do Convênio ICMS 57, de 1º/7/05 (DOU de 5/7/05, seção 1, p. 19), autorizou a concessão de isenção do ICMS na importação de bens destinados à pesquisa científica, realizadas pelos pesquisadores credenciados e no âmbito de projeto aprovado pelo CNPq. A exemplo do que vem ocorrendo com as entidades credenciadas (pessoa jurídica), os procedimentos para a isenção do ICMS são definidos pelas Secretarias de Fazenda de cada Estado da Federação, e o CNPq atesta tanto o credenciameto do pesquisador quanto a aprovação do projeto de pesquisa quando do deferimento do Licenciamento de Importação-LI ou do Licenciamento Simplificado de Importação-LSI. Disponível em: http://www.cnpq.br. Acesso em: 30 set. 2008.
o investimento em pesquisas visando ao desenvolvimento de técnicas destinadas a uma melhor adaptação do homem ao seu meio, impingindo à produção humana um comportamento menos autodestrutivo, revela um outro caráter da técnica [...] o de proporcionar ao homem uma melhora da qualidade de vida (DERANI, 2008, p. 139).97
Segundo Buarque (2008), consiste uma obrigação do Estado regular as relações sociais e econômicas de modo a “criar o ambiente favorável às iniciativas do empresário e à introdução de inovações que melhorem o rendimento (produtividade) dos recursos naturais e energéticos” (BUARQUE, 2008, p. 73).
No mesmo sentido, Sachs (1986) afirma que
em muitas casos, a prudência ecológica se autofinancia até em termos econômicos tradicionais. Por exemplo, a transformação do lixo em riqueza, através da reciclagem, composição ou extração de energia pode vir a ser um empreendimento lucrativo. O problema, portanto, não consiste na escolha entre crescimento e qualidade do meio ambiente, mas sim em tentar harmonizar objetivos socioeconômicos e ambientais, mediante a redefinição de padrões de uso dos recursos e das finalidades do crescimento (SACHS, 1986, p. 71).
Machado (2000), ao se manifestar sobre a atuação do Estado, sugere que ela vá além de legislar, estabelecendo incentivos a projetos de desenvolvimento para tratamento de resíduos sólidos,
dada a necessidade de experiência técnica mais avançada para certos tipos de tratamento de resíduos e o investimento de largas somas para implantar usinas de tratamento, decorre que a União e os Estados, além de estabelecerem normas, precisam intervir auxiliando financeiramente (MACHADO, 2000, p. 526-527).
O que se objetiva não é simplesmente viabilizar uma nova atividade econômica: a intenção é ultrapassar esse estágio. Bursztyn (2001, p. 65) esclarece “o desafio é imenso: reduzir desigualdades intrageracionais (promover a justiça social) e, ao mesmo tempo, evitar uma degradação ambiental que signifique provocar desigualdades intergeracionais”.
John E. Bryson (1975) cita exemplo de apoio à atividade de tratamento adequado dos resíduos sólidos que pode ser encontrado nos EUA, em ato instituído desde 1965, The Solid
Wast Disposal Act of 1965.98 _______________
97 Para Derani (2008), as políticas de desenvolvimento devem favorecer tecnologias que aumentem as
potencialidades do “homem e do meio sem exauri-los, apoiadas por normas de incentivo à pesquisa científica [...] comprometida com valores de garantia da dignidade humana e bem-estar social” (DERANI, 2008, p. 170).
98 Resource Conservation and Recovery Act (RCRA) - Special study and demonstration projects on recovery of
useful energy and materials (anexo Q). Disponível em: http://www.epa.gov/lawsregs/laws/index.html. Acesso em: 30 nov. 2008.
Emendado em 1970 pelo The Resource Recovery Act of 1970, que propunha uma série de ações voltadas para estudos visando à recuperação e redução dos resíduos sólidos com ênfase no reaproveitamento de materiais e energia, alteração nas características de produtos, embalagens e processos produtivos, recomendando incentivos e desincentivos, mediante subsídios, disposições fiscais, eliminação ou imposição de encargos.
De acordo com Oliveira (1995), a legislação americana utiliza plenamente os tributos para controlar a produção e consumo de certos produtos poluidores, isentando parcialmente ou totalmente outros produtos que não são, ou são menos “poluidores ou reciclados ou recicláveis, de que é exemplo a restituição do imposto sobre vasilhames, quando da devolução dos recipientes” (OLIVEIRA, 1995, p. 28). Para o autor, os impostos diretos no Brasil
sobre a produção e consumo podem ser amplamente utilizados como instrumento de tributação ambiental, através de um sistema de graduações de alíquotas, isenções e restituições conforme a natureza dos produtos ou mercadorias, de sorte a se estimular a fabricação de produtos mais eficientes e menos poluidores... (OLIVEIRA, 1995, p. 30).
É necessário destacar, antes de começar o próximo capítulo, que o cerne deste trabalho é a aplicação de instrumentos tributários voltados para redução do consumo, reaproveitamento de materiais, preservação do meio ambiente, geração de trabalho e renda atendendo às premissas do conceito de desenvolvimento sustentável.
Este trabalho não pretende fazer uma apologia à criação de novos tributos, pelo contrário, considera importante a compensação mediante isenções fiscais, subsídios e incentivo ao financiamento de atividades com recursos dos tributos existentes ou que venham a ser criados para apoiar a estruturação de segmentos da sociedade, como os da reciclagem de resíduos sólidos e outros que adotam tecnologias e meios de produção que preservam o meio ambiente.
3 INSTRUMENTOS TRIBUTÁRIOS
Sem a pretensão de explorar profundamente os fundamentos e os princípios do direito tributário, bem como a legislação que rege a tributação brasileira, este capítulo pretende apresentar conceitos mínimos e alguns aspectos da doutrina do direito tributário em consonância com os princípios do direito ambiental necessários à compreensão do estudo em questão.99
O que realmente interessa ao estudo do problema desta dissertação são as questões fundamentais acerca das funções e espécies de tributos, princípios e preceitos tributários, tributos instituídos e a correlação com os princípios de direito ambiental e as possibilidades de proteção do meio ambiente com a utilização dos instrumentos tributários.
Para introduzir a questão tributária, é preciso compreender o conteúdo das suas normas e a razão pela qual o Estado demanda recursos financeiros aos seus cidadãos. No entendimento de Aliomar Baleeiro (2002), os tributos são necessários para fazer frente às despesas públicas. 100
Segundo Geraldo Ataliba (2002), tributo101 é uma ordem de entrega de dinheiro ao Estado em virtude de atribuição a certos fatos com força bastante para determinar o nascimento da obrigação tributária (fator gerador) aos quais se configura um crédito para o Estado.102
Em outras palavras, o tributo é o meio pelo qual o Estado obtém receitas para dar suporte à atividade estatal (fim fiscal) de gestão dos serviços inerentes ao setor público na esfera dos Três Poderes da República Federativa do Brasil. Está previsto na Constituição Federal (CF/88), a partir do artigo 145, e regulamentado pelo Código Tributário Nacional _______________
99 Para o aprofundamento de algumas questões específicas do direito tributário ou do direito ambiental,
recomenda-se a leitura dos autores e respectivos trabalhos referenciados neste estudo.
100 Para auferir o dinheiro necessário à despesa pública, os governos, pelo tempo afora, socorrem-se de uns
poucos meios universais: a) realizam extorsões sobre outros povos ou deles recebem doações voluntárias; b) recolhem as rendas produzidas pelos bens e empresas do Estado; c) exigem coativamente tributos ou penalidades; d) tomam ou forçam empréstimos; e) fabricam dinheiro metálico ou de papel (BALEEIRO, 2002, p. 125).
101 Não são considerados tributos as multas, penalidades ou qualquer outro tipo de sanção por ato ilegal. Como
observa Baleeiro (1970), também “não são tributos, quer do ponto de vista teórico, quer do jurídico, no Brasil, as prestações de caráter contratual, como os “preços” (quase privados, públicos e políticos)” (BALEEIRO, 1970, p. 65).
102 Por isso, a contar do momento da consumação (realização, verificação) do fato imponível, o estado (sujeito
ativo) tem o direito de exigir e o contribuinte (sujeito passivo) tem o dever de entregar o dinheiro, objeto de obrigação (ATALIBA, 2002, p. 31).
(CTN), Lei nº 5. 172, de 25 de outubro de 1966, que institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Na finalidade fiscal, o Estado se reveste de uma necessidade arrecadatória para fazer frente à atividade estatal que compreende as ações do Estado, atendendo os interesses do bem-estar da sociedade nas esferas como a segurança, a saúde, a educação, a assistência social e a infraestrutura de serviços públicos.
Mas o tributo também pode ser um instrumento de que se serve para intervir (fim extrafiscal)103 nos domínios econômico, social e político (ROSA JÚNIOR, 2000, p. 196). O art. 3º do CTN, Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966, define que “tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”.
A intervenção do Estado na atividade econômica mediante o estabelecimento de tributos revela a função extrafiscal104 e se reveste de caráter essencial aos interesses da sociedade, visando ao equilíbrio econômico, social e ainda à preservação do meio ambiente. Na análise de Jose Eduardo Soares Melo (1995), o ato de tributar significa uma intromissão estatal nas atividades econômicas em sociedade e causa uma redução nos patrimônios dos indivíduos e, portanto, deve obedecer a alguns princípios.105
Outros dois pontos merecem destaque e devem ser explicados na introdução ao estudo da tributação: como é chamado o indivíduo que suporta o encargo financeiro e o
_______________
103 Segundo José Marcos Domingues de Oliveira (1998), “a finalidade distributiva da extrafiscalidade
corresponde ao conteúdo igualitário do princípio da capacidade contributiva, concorrendo uma e outro para a promoção do desenvolvimento sócio-econômico harmonioso, equitativo e ecologicamente sustentável [...] a tributação ambiental fornece interessante exemplo de conciliação da extrafiscalidade com o princípio da capacidade contributiva: conceba-se lei instituidora de um imposto sobre ‘emissões poluentes’, ou lei que sujeite certas indústrias ‘potencialmente poluidoras’ a uma taxa de polícia ambiental, as quais permitem ganhos marginais em contraponto ao custo de medidas antipoluição, ou põem em risco o meio ambiente e que por isso precisam ser monitoradas” (OLIVEIRA, 1998, p. 118).
104 Como analisa Simone Martins Sebastião (2006), no caso da função extrafiscal da tributação ambiental ela
possui um caráter de proporcionar recursos para financiar, além dos gastos públicos com o social, as despesas para “enfrentar a prevenção, manutenção e restauração do equilíbrio ecológico, que se deve pautar por uma distribuição equitativa da carga tributária, como princípio de justiça – tributária e ecológica” (SEBASTIÃO, 2006, p. 237).
105 Assim compreende-se que a participação financeira – pela via tributária – há que ser certa, precisa,
previamente conhecida, como corolário dos princípios da boa fé e lealdade, que devem presidir a atividade administrativa (MELO, 1995, p. 98).
nome atribuído ao tributo. Sobre o primeiro, que reza a respeito da atribuição de nomes aos sujeitos, Baleeiro (2002) explica que
dá-se o nome de contribuinte de direito àquele a quem a lei obriga ao recolhimento do imposto, quando define o fato gerador, isto é, o fato que caracteriza o dever de pagar tributo. Contribuinte de fato é quem, afinal, por efeito da transferência, suporta efetivamente o ônus tributário, embora a lei o não designasse para esse fim (BALEEIRO, 2002, p. 164).
O segundo, que pretende desmitificar e facilitar a compreensão das espécies de tributos é sobre a sua designação o nomen iuris que nada mais é do que um nome,106 um rótulo atribuído arbitrariamente pelo legislador, como ensina Ataliba (2002):
nesse sentido, pode-se dizer que ele é livre para dar qualquer nome aos institutos pode inclusive – como frequentemente acontece – equivocar-se criando institutos a que atribui designações impróprias.
Pode-se dizer que, até hoje, todos os tributos a que se atribui legislativamente a designação de contribuição, no Brasil, revestiram natureza de impostos (PIS, FUNRURAL, FGTS, FINSOCIAL, contribuições para SESC, SESI, SENAI, SENAC, contribuição previdenciária do empregador, etc.) (ATALIBA, 2002, p. 197-199).
As espécies de tributos107 estão no art. 145 da CF/88, que prevê que “a União, os