Reuse Potential

A participação pública (PP) é um elemento-chave e essencial para o sucesso da AAE (VON SEHT, 1999; ASCHEMANN, 2004), sendo frequentemente mencionada entre os fatores que contribuem diretamente para o impacto (influência) que a ferramenta pode exercer sobre a tomada de decisão (RUNHAAR; DRIESSEN, 2007; RUNHAAR, 2009; VAN DOREN et al., 2013).

Conforme as definições correntes29, a PP consiste da participação de partes interessadas e/ou afetadas na/pela questão abordada pela AAE (stakeholders) ou mesmo do público em geral, o que vale dizer o envolvimento de pessoas externas30 _{à comissão de elaboração da AAE.} A PP é ou pode ser o “ponto de toque” entre ciência, sociedade e política.

A importância assumida pela PP está ligada à mudança do paradigma dominante no campo da avaliação ambiental. O modelo racionalista e tecnocrático, baseado precipuamente no conhecimento científico e na lógica linear, positivista e determinística, deu lugar a – ou pelo menos passou a dividir espaço com – um modelo interativo, que valoriza elementos como diálogo, participação, negociação, flexibilidade, cooperação entre atores, interesses, valores, governança e aprendizagem social (GAUTHIER et al., 2011). Tal mudança é definida por Cashmore (2004) e Elling (2009) como a passagem de uma “ciência

29 _{Definições apresentadas no Anexo 1.} 30

Segundo Mieg (2006), trabalhos transdisciplinares como a AAE podem abrigar dois tipos de participantes não cientistas: os especialistas “no sistema”, que apresentam profundo conhecimento do sistema humano-ambiental em que vivem, com uma experiência baseada no conhecimento local; e os especialistas “em tomada de decisão”, que agem como agentes políticos, e podem ficar responsáveis, por exemplo, pela mediação de conflitos que ocorrerem ao longo do trabalho.

aplicada” para uma “ciência cívica”. Nesse contexto, Elling (2011) destaca que o significado da PP na avaliação de ações estratégicas está em oportunizar que os valores e as prioridades dos cidadãos e dos diferentes grupos de interesse possam ser incorporados ao plano ou programa, não ficando a cargo unicamente de planejadores e tomadores de decisão.

A PP não deve estar limitada ao papel de suporte à decisão política ou ao cumprimento de uma mera exigência legal. Igualmente, não pode ser entendida como uma simples reunião de pessoas a serem comunicadas sobre os resultados da avaliação ambiental. Portanto, é preciso diferenciar informação e participação (DEVUYST et al., 2000). O Quadro 7 aborda os possíveis benefícios e dificuldades que cercam a PP em processos de AAE.

A PP engloba certa variedade de formas e de modalidades, que diferem entre si no que se refere ao grau ou intensidade de atuação do participante (KØRNØV; THISSEN, 2000; GAUTHIER et al., 2011). Como é possível observar no Quadro 8, de acordo com o papel atribuído (ação-chave) aos participantes leigos, tem-se diferentes tipos de PP, que pode ser voltada à simples informação, à consulta, a envolvimento e colaboração, até chegar ao nível de empoderamento da população envolvida. Assim, com base no grau de poder decisório concedido à PP, Bartlett e Oldgard (2003) classificam os processos de AAE em “expertocráticos” (essencialmente técnicos e top-down), consultivos, participativos ou deliberativos. Neste último nível, a concepção adotada é bottom-up e a AAE é dirigida pelas partes interessadas, a quem cabe a decisão sobre a proposição política em questão.

Ainda que o processo de participação possa chegar, como visto, ao nível de codecisão, em AAE a PP é frequentemente limitada a momentos de informação ou de consulta (RAUSCHMAYER; RISSE, 2005; GAUTHIER et al., 2011), em geral apenas ao final do processo (BARTLETT; OLDGARD, 2003), ocasião em que o público pode ao máximo comentar as propostas. Assim, a possibilidade de oferecer novas visões e identificar prioridades é mais exceção do que regra (SHEATE; PARTIDÁRIO, 2010; PARTIDÁRIO; SHEATE, 2013). Para Von Seth (1999), a consulta é a forma que melhor representa o equilíbrio entre as vantagens e desvantagens dos vários níveis de PP.

Quadro 7. Possíveis benefícios e dificuldades da participação pública em processos de Avaliação Ambiental Estratégica.

POSSÍVEIS BENEFÍCIOS POSSÍVEIS DIFICULDADES

 Assegurar que os vários “grupos de interesse” participem do processo decisório, conferindo-lhe maior credibilidade, legitimidade, transparência, justiça e equidade

 Informar ao público sobre a iniciativa sob avaliação, garantindo o acesso a dados relevantes para a tomada de decisão

 Coletar informações junto ao público sobre o ambiente humano e biofísico, bem como sobre as relações mantidas com este ambiente, permitindo a incorporação do conhecimento tradicional ou local  Educar e conscientizar os cidadãos sobre questões que lhes dizem respeito, aumentando o sentimento de responsabilidade para com o ambiente

 Oportunizar conhecer a opinião do público sobre a intervenção planejada, estimulando o debate, o diálogo e a negociação, o que resultará em melhor análise das propostas e maior qualidade da decisão (maior efetividade da AAE)

 Propiciar uma avaliação adequada de todos os interesses envolvidos na questão, determinando PPP que atendam as necessidades do público, seja em formato (metodologia), propósito e resultado final  Permitir a identificação precoce de pontos de conflito entre as partes, possibilitando sua mitigação ou extinção ainda antes da fase de decisão

 Proporcionar decisões com maior aceitação, apoio e comprometimento das partes interessadas  Conferir um caráter democrático, transparente e imparcial ao processo

 Levar à aprendizagem mútua entre os atores, através do intercâmbio e integração de diferentes tipos de conhecimento, visões, perspectivas, experiências e opiniões

 Maior custo de realização da avaliação

 Necessidade de maior tempo para conclusão da AAE, com possível atraso ao desenvolvimento de PPP  Risco de potencializar conflitos

entre as partes, ao invés de amenizá-los

 Possibilidade de quebra de eventual confidencialidade de informações

 Pequena tradição de alguns países (regiões) em métodos participativos de gestão e decisão  Dificuldade de identificar e

propiciar a participação de todos os grupos de interesse

 Dificuldade de definir pessoas que possam representar legitimamente a diversidade de visões e os interesses em jogo  Desigualdades entre os

envolvidos na AAE, tanto em capacidade ou possibilidade de participação e de comunicação (linguagem, fluência), quanto em força política (poder)

 Criação de falsas expectativas em relação à possibilidade de

influência e ao resultado da própria deliberação, com a consequente frustração dos envolvidos e descrédito da metodologia

Fontes: Adaptado de von Seht (1999), Bartlett e Oldgard (2003), Fitzpatrick e Sinclair (2003), Heiland (2005), Rauschmayer e Risse (2005), André et al. (2006), Gauthier et al. (2011) e Walker et al. (2014). Elaboração do autor.

Quadro 8. Tipos ou níveis de participação pública, de acordo com a ação-chave (tipo de atuação) dos interessados, e respectivos modelos de Avaliação Ambiental Estratégica e de transdisciplinaridade.

Ação- chave / tipo de atuação

Tipo / nível / estágio de participação Modelo de AAE Caráter da transdisci- plinaridade

Codecidir Codecisão Empoderamento Deliberativa

Participativa Coproduzir Participação Colaboração Participativa

Envolvimento Consultar

Consulta Consulta Consulta Consultiva Consultiva Ouvir

Estudar

Informar Comunicação Informação Informação

“Expertocrática” ---- Não participação ---- ---- ---- (Hage et al., 2010) (Fischer, 2007) (Spengler, 2009) (Okello et al., 2009) (Bartlett e Oldgard, 2003) (Mobjörk, 2010)

Célula em branco: ausência da informação correspondente; célula com tracejado: parâmetro inconsistente

Fontes: no corpo do Quadro. Elaboração do autor.

Bonifazi et al. (2011), analisando 25 processos de AAE realizados na Itália, constataram que em algumas iniciativas o público foi o coprodutor de informação, e o conhecimento leigo foi usado para embasar certas questões em áreas específicas, e para sugerir possíveis soluções. Entretanto, em cerca de dois terços dos casos, o público não especialista foi apenas o “recipiente” da informação gerada. Okello et al. (2009), no Quênia; Ren e Shang (2005), Wang et al. (2009) e Wu et al. (2011), na China, e Wirutskulshai et al. (2011), na Tailândia, também observaram problemas em relação à PP, considerada insuficiente, simbólica e pro forma, o que remete à conclusão de que não basta apenas haver PP – ela deve transmitir valor e qualidade ao processo de avaliação. González et al. (2008) mostram que 37% dos 54 praticantes de AIA e AAE entrevistados julgam a PP efetiva, mas 19% consideram- na não efetiva e a maior proporção, 44%, a avaliam como “algumas vezes efetiva”.

Entre os fatores que influenciam a efetividade da PP está a intensidade de engajamento dos atores sociais. Therivel (2010) destaca a dificuldade de mobilizar o público para participar da AAE, pois via de regra as ações estratégicas estão demasiadamente afastadas do cotidiano das pessoas, fazendo com que a PP reúna não mais do que um pequeno número de indivíduos. Por outro lado, o grau de envolvimento do público reflete também o contexto político e cultural em que a AAE é desenvolvida (WORLD BANK, 2005). A literatura ressalta ainda que, em algumas situações, verifica-se certa “fadiga de participação” (HEILAND, 2005; REED, 2008; THERIVEL, 2010), a qual tem reduzido o interesse popular pelo processo de avaliação, nem sempre democrático e ambientalmente justo. Para evitar quaisquer tipos de frustração entre os envolvidos, é imprescindível que aspectos como tempo, formato e nível de participação, e seu significado (propósito) no processo de avaliação, sejam antecipadamente definidos e comunicados ao público interessado (HEILAND, 2005; THERIVEL, 2010; GAUTHIER et al., 2011).

(...) Há uma fadiga geral de participação em

muitos países desenvolvidos e em

desenvolvimento, derivada de inconsequentes processos de participação que tomam tempo e não trazem resultados visíveis para aqueles públicos envolvidos. Contudo, essa situação pode mudar se o propósito do engajamento público vir a ser a construção e o intercâmbio de conhecimento, através de soluções criativas para os problemas identificados, ao invés de simples mecanismos de transferência de informação através de processos consultivos. (SHEATE; PARTIDÁRIO, 2010, p.280).

Em que pesem as dificuldades de sua realização, a PP é o meio pelo qual a AAE poderá cumprir seu papel de promover a comunicação entre os atores e construir um “diálogo social” (VICENTE; PARTIDÁRIO, 2006). Nesse sentido, a qualidade do processo participativo pode ajudar a avaliar a AAE (FISCHER, 2005). Peterson (2004) mostra que um dos mais significativos efeitos da AAE, segundo a opinião dos próprios praticantes, é o aumento do número de pessoas envolvidas no processo político, o que está diretamente relacionado ao êxito da PP. Assim, ainda que o papel dos stakeholders varie de acordo com a natureza do problema sob consideração (HAGE et al., 2010),

vários autores, entre os quais Connelly e Richardson (2005), Rauschmayer e Risse (2005) e Fischer (2007), sustentam que a PP não pode ficar restrita a apenas alguma(s) etapa(s) do processo de avaliação, devendo ocorrer ao longo de todo o curso da AAE.

A participação pública pode desencadear processos de aprendizagem social, os quais transformam ações individuais descoordenadas em ações coletivas, que apoiam e refletem necessidades e entendimentos coletivos. O ponto de cristalização da participação é quando o grupo, de uma coleção de indivíduos perseguindo seus interesses privados, transforma-se em uma coletividade que define e é orientada em direção a interesses compartilhados. Alcançar este momento deveria ser o maior objetivo da participação pública. (WEBLER et al., 1995, p.460).

Por fim, cabe ressaltar que a PP deve ser vista como ferramenta metodológica e não como o objetivo ou produto final do processo de avaliação, e menos ainda como uma solução capaz de transformar uma AAE mal conduzida em uma “boa AAE”.