Rettsvitenskap – Eiendomsrett i undergrunnen

Diferentes concepções de igualdade (formal, de oportunidades, material e de reconhecimento) estão presentes na LDB, decorrentes das disputas que ocorreram desde a Constituinte e se desdobraram na construção do Plano Nacional de Educação (2001). Com base no reconhecimento constitucional da educação como direito social, a LDB trouxe avanços importantes em relação à promoção da igualdade material na educação, referenciados em seu primeiro princípio (art. 3.º): a igualdade de condições para o acesso e a permanência na escola.

Entre os avanços relativos à igualdade material, destaca-se a garantia de padrões mínimos de qualidade de ensino, base do Custo Aluno-Qualidade. Como abordado anteriormente, o CAQ é um mecanismo fundamental para superação das profundas desigualdades que marcam as condições da oferta educativa no país.

A LDB estabeleceu também a previsão de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde, a função redistributiva da União (em relação aos Estados, ao Distrito Federal e aos municípios) e a ação redistributiva dos municípios em relação às suas escolas. Observa-se que essa função redistributiva ficou imprecisa no caso dos Estados, prevista no inciso II do art. 10. Em relação às condições para a melhoria do desempenho escolar, a LDB firmou a obrigação positiva do Estado brasileiro de prover meios e estratégias para a recuperação dos alunos com menor rendimento escolar, previstas nos artigos 12 e 13.

O reconhecimento das diferenças na LDB se deu, sobretudo, pelas chamadas modalidades de ensino. Por meio delas, foi abordada a garantia do direito à educação: de jovens e adultos (art. 37 e 38); de pessoas com deficiências no ensino regular e no atendimento educacional especializado (art. 58, 59 e 60); dos povos indígenas à

89 educação escolar (art. 78 e 79); da população do campo à educação “adequada às peculiaridades da vida rural e de cada região” (art. 28).

Apesar de somente a educação especial ter sido denominada explicitamente como modalidade, a LDB reconheceu as especificidades da EJA, da educação indígena e da educação do campo, possibilitando que pudessem ser assumidas como tais. No Parecer do Conselho Nacional de Educação sobre as Diretrizes de Educação de Jovens e Adultos, o então conselheiro Carlos Jamil Cury (2000) buscou definir o significado da modalidade de ensino na LDB.

O termo “modalidade” é diminutivo latino de modus (modo, maneira) e expressa uma medida dentro de uma forma própria de ser. Ela tem, assim, um perfil próprio, uma feição especial diante de um processo considerado como medida de referência. Trata -se, pois, de um modo de existir com característica própria. Esta feição especial se liga ao princípio da proporcionalidade para que este modo seja respeitado. A proporcionalidade, como orientação de procedimentos, por sua vez, é uma dimensão da equidade que tem a ver com a aplicação circunstanciada da justiça, que impede o aprofundamento das diferenças quando estas inferiorizam as pessoas. Ela impede o crescimento das desigualdades por meio do tratamento desigual dos desiguais, consideradas as condições concretas, a fim de que estes eliminem uma barreira discriminatória e se tornem tão iguais quanto outros que tiveram oportunidades em face de um bem indispensável como o é o acesso à educação escolar (CURY, 2000, p. 26).

As modalidades de ensino na LDB7 _{constituíram uma “porta de entrada” de}

diferenças na educação, com base em uma diferença abordada como direito específico de determinados segmentos da população, marcados pelas desigualdades sociais, a uma educação diferenciada. No texto legal, essas modalidades articularam as perspectivas de igualdade material e igualdade de reconhecimento, como abordado no capítulo 1.

Raça, gênero e diversidade sexual, como questões transversais, não foram abordadas na LDB, repetindo o ocorrido na seção I do capítulo III da Constituição de 1988, dedicada à educação. Mesmo com propostas de educação elaboradas por

7

Para além da EJA, da educação escolar indígena, da educação especial e da educação do campo, a LDB estabeleceu outras modalidades de ensino, como a educação a distância e a educação profissional. As duas não têm como foco a diferença dos sujeitos do atendimento educacional e constituem, respectivamente, um modo de realização do ensino (art. 80) e “educação destinada ao permanente desenvolvimento de aptidões para a vida produtiva” (art. 39).

90

movimentos sociais negros e de mulheres, que já haviam atuado no processo constituinte (VIANNA, UNBEHAUM, 2004; RODRIGUES, 2005; CNDM, 1986), essas agendas não foram consideradas no processo de tramitação da LDB. Não foram incorporadas nem no projeto de iniciativa do legislativo (Projeto Jorge Hage), discutido amplamente no Congresso Nacional com movimentos da sociedade civil, nem na proposta do governo federal (Projeto Darcy Ribeiro), apresentada ao Senado em 1992. Observa-se que a tramitação e a aprovação da LDB não foram impactadas pela Marcha Zumbi dos Palmares contra o Racismo8_{, pela Vida e pela Cidadania, realizada}

em 1995 em Brasília, grande mobilização nacional que chamou a atenção do racismo na sociedade brasileira e nas políticas públicas.

Essa ausência parece ter resultado de uma soma de argumentos de direita e esquerda, que vão da defesa da manutenção das hierarquias sociais, naturalizadas como parte da sociedade brasileira, passando pela negação da existência dessas hierarquias com base na celebração da democracia racial e de argumentos que ressaltam os avanços das mulheres na educação.

Pelo lado da esquerda, o entendimento de que raça e gênero estão subsumidos à classe social. Nesse sentido, em artigo dedicado a discutir as controvérsias que marcaram a tramitação da LDB, Ivany Pino (1995) aponta o silenciamento do Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública em relação às agendas como a racial (PINO apud RODRIGUES, 2005), indicando a dificuldade histórica da esquerda tradicional de reconhecer e incorporar essas questões.

Após a aprovação da LDB (1996), os deputados federais Esther Grossi (PT- RS) e BenHur Ferreira (PT-MS) apresentaram o Projeto de Lei n. 259, de 1999, propondo alteração na lei máxima da educação. Em 2002, foi aprovada pelo Congresso Nacional e sancionada em janeiro de 2003 pelo Presidente Lula, a Lei n. 10.639/2003.

A Lei n. 10.639 alterou o artigo 26 da LDB, tornando obrigatório o ensino da história e das culturas africana e afro-brasileira, demanda histórica do movimento negro brasileiro que não havia obtido sucesso na Constituinte e no processo de tramitação da LDB. O PL n. 259 também estabeleceu a inclusão do Dia da Consciência Negra (20 de novembro) no calendário escolar oficial das redes de ensino de todo o país. A aprovação da lei se deu no contexto da III Conferência Mundial contra o Racismo, a Discriminação Racial, a Xenofoboia e Intolerâncias Correlatas

8 _{Um dos bons documentários sobre a Marcha e sua grande importância política encontra-se disponível}

91 (Durban, 2001), caracterizado pelo crescimento do debate sobre racismo e ações afirmativas no país promovido pelo movimento negro.

Em 2008, por meio da Lei n. 11.645, o artigo 26 da LDB passou a incorporar também a obrigatoriedade do ensino da história e da cultura dos povos indígenas. A última alteração sofrida pela LDB, em abril de 2013, por meio da Lei n. 12.796, incluiu em seu art. 3.º um décimo segundo princípio: considerar a diversidade étnico-racial.

É importante observar que essas conquistas alcançadas por meio de tramitação de projetos de lei de alteração da LDB propostos por parlamentares foram caracterizadas pela baixa visibilidade pública, atraindo – talvez deliberadamente – pouca atenção de setores contrários a essas agendas no Congresso Nacional e fora dele. Isso se deu de modo diferente do ocorrido com o PL das Cotas e com o Estatuto da Igualdade Racial, anos depois, já em um contexto de forte questionamento das ações afirmativas com recorte racial no ensino superior e da regularização das terras quilombolas.

Diferentemente do movimento negro, é possível afirmar que o movimento de mulheres não estabeleceu a educação como foco prioritário de sua agenda na década de 1990, após as derrotas referentes à área ocorridas na Constituinte e desdobradas na LDB. Entretanto, destaca-se a fundamental conquista do direito das crianças de 0 a 6 anos à creche, reivindicação histórica do movimento de mulheres, em aliança política com movimentos de educação e movimentos dos direitos da criança e do adolescente. Nos anos 1990, as políticas de enfrentamento da violência contra a mulher, da igualdade no mundo do trabalho e, principalmente, da saúde sexual e reprodutiva ganharam centralidade na agenda feminista, com destaque para a luta pela descriminalização do aborto.

A partir da promulgação da LDB (1996), o governo Fernando Henrique Cardoso deu início a um conjunto de reformas educacionais destinadas a regulamentar a estruturação, a organização e a operacionalização de políticas e o campo curricular. Pautada por uma perspectiva neoliberal e caracterizada pela forte influência de organismos internacionais, inicia-se o que Maria Ciavatta e Marise Ramos (2012) chamaram de a “era das diretrizes”.

Complementadas por parâmetros curriculares e por referenciais curriculares, essas diretrizes foram construídas e aprovadas pelo Conselho Nacional de Educação (CNE), instância que se consolidou como órgão normativo e de assessoramento do Ministério da Educação. A elaboração de diretrizes ganhou novos significados,

92

abrangência e investimento nos governos Lula (2003-2010) e Dilma (2011-2014), como veremos nos capítulos seguintes.

Sobre o CNE, é importante registrar que, nos embates que marcaram a elaboração da LDB (1996), uma das derrotas sofridas pelos movimentos e pelas organizações da sociedade civil, aglutinados pelo Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública, foi a da criação de um Sistema Nacional de Educação (SNE). A proposta inicial era de que o SNE tivesse um Fórum Nacional de Educação como espaço de discussão e formulação da política educacional, articulado ao Conselho Nacional de Educação, como instância regulamentadora. Na proposta derrotada, Fórum e Conselho contariam com certa autonomia e substantiva presença da sociedade civil (CIAVATTA; RAMOS, 2012, p. 19), como existente em outros conselhos nacionais de políticas públicas, vinculados a sistemas nacionais (saúde, assistência social, direitos das crianças e dos adolescentes, meio ambiente etc.).

Nos governos Lula e Dilma, sem ir além do caráter de assessoramento e da limitada autonomia do Conselho Nacional de Educação, houve uma renovação de conselheiras e conselheiros com base em nomes indicados por universidades, movimentos sociais e organizações da sociedade civil. Esses nomes compuseram uma lista por meio da qual o ministro da Educação escolheu os novos conselheiros9_{. A}

partir do primeiro mandato de Lula, vários desses conselheiros foram responsáveis por relatar importantes diretrizes, em diálogo com movimentos sociais, sobre muitas das agendas que constituem a chamada diversidade. Voltaremos a tratar dessas novas normativas nos capítulos seguintes.