Neste capítulo, adentro no “terreno” da educação. Em sintonia com o capítulo anterior, a educação é abordada como direito humano à educação, em sua relação interdependente e indissociável com os outros direitos humanos, e referenciada nos marcos normativos internacionais. Esses marcos resultam de complexas e dinâmicas disputas políticas e dão base à exigibilidade jurídica e política, algo fundamental para o campo das políticas públicas. Em especial, abordarei a relação entre igualdade e diferença no direito humano à educação e a sua articulação com as chamadas políticas de diversidade.
Visando refletir como o direito humano à educação e a noção de diversidade compõem – em uma equação conflitiva e contraditória – um conjunto de referenciais internacionais que influenciam a construção de políticas nacionais de educação “de fora para dentro”, trazemos o debate entre as perspectivas teóricas da Cultura Educacional Mundial Comum (Cemc) e a da Agenda Globalmente Estruturada para a Educação (Agee).
Posteriormente, será abordada a realidade brasileira, partindo dos marcos normativos nacionais que ancoram a noção de direito à educação e da disputa política sobre a noção de qualidade educacional, chegando ao lugar que a educação ocupou na retomada do projeto desenvolvimentista nos governos Lula (2003-2010) e Dilma (2010-2014).
É na relação com o debate sobre qualidade educacional que será refletido o lugar das políticas de diversidade nas políticas educacionais brasileiras. Com base no resgate da bibliografia, discutiremos como a agenda de diversidade se desenvolveu na educação dos anos 1990 até a década de 2000. Algo que será retomado no capítulo 3, com foco no contexto de influência da criação da Secad no Ministério da Educação, em 2004.
1. O direito humano à educação: um direito de síntese
Assim como os outros direitos humanos, todas as pessoas têm o direito humano à educação, independentemente da classe social, do sexo, da raça, da etnia,
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da orientação sexual, da existência de deficiências, da origem nacional, da idade etc. A Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948) reconheceu o direito humano à educação em seu artigo 26 e estabeleceu que o objetivo dele é o pleno desenvolvimento da pessoa humana e o fortalecimento do respeito aos direitos humanos.
O artigo 26 da Declaração ganhou status jurídico internacional e de caráter obrigatório para Estados nacionais por meio dos artigos 13 e 14 do Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1967), interpretados pelas Observações Gerais 11 e 13 do Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (Descs). O comitê foi criado em 1985 no âmbito das Nações Unidas para supervisionar o cumprimento dos direitos humanos econômicos, sociais e culturais.
Dessa forma, os Estados signatários do Pacto, entre eles, o Brasil, assumiram as obrigações de respeitar, proteger e satisfazer os padrões de direitos humanos entendidos como parâmetros que descrevem certa qualidade de vida. Aos Estados, cabem:
Respeitar: com essa obrigação, os Estados não devem criar obstáculos ou impedir o gozo dos direitos humanos. Isso implica obrigações negativas, pois trata daquilo que os Estados não deveriam fazer (por exemplo, impedir que as pessoas se eduquem);
Proteger: essa é uma obrigação de caráter positivo, pois exige que os Estados atuem e não se abstenham de fazê-lo. Essa obrigação também exige medidas por parte dos Estados para impedir que terceiros criem obstáculos para o exercício dos direitos;
Realizar: é outra obrigação positiva para os Estados em relação ao cumprimento dos padrões de direitos humanos. Refere-se às determinações que devem ser tomadas para a realização e o exercício pleno dos direitos humanos. Essas medidas podem ser de caráter legislativo, administrativo, orçamentário, judicial, social, educativo, entre outros.
Assumido em sua interdependência e indivisibilidade com os outros direitos humanos, o direito humano à educação é classificado de distintas maneiras como direito econômico, social e cultural. Também é tomado no âmbito civil e político, já que se situa no centro das realizações plenas e eficazes dos demais direitos. Nesse sentido, o direito humano à educação também é chamado de “direito de síntese” – ou
79 pode ser assumido como um “metadireito”, como proposto por Amartya Sen (2011) e aplicado à educação por Roseli Fischmann (2008) – ao facilitar, possibilitar e potencializar o acesso e a garantia dos outros, tanto na exigência quanto no desfrute dos demais direitos. Um direito que se realiza não somente no sistema escolar, mas em diferentes espaços sociais.
Conceber a Educação como Direito Humano diz respeito a considerar o ser humano na sua vocação ontológica de querer “ser mais", diferentemente dos outros seres vivos, buscando superar sua condição de existência no mundo. (...) A educação é um elemento fundamental para a realização dessa vocação humana. Não apenas a educação escolar, mas a educação no seu sentido amplo, a educação pensada num sistema geral, que implica a educação escolar, mas que não se basta nela, porque o processo educativo começa com o nascimento e termina apenas no momento da morte do ser humano. Isso pode ocorrer no âmbito familiar, na sua comunidade, no trabalho, junto com seus amigos, nas igrejas etc. Os processos educativos permeiam a vida das pessoas (HADDAD; GRACIANO, 2006, p. 1).
Ex-relatora especial da Organização das Nações Unidas para a Educação, Katarina Tomasevski (2001) alertava que, muitas vezes, a educação é considerada somente um direito econômico, social e cultural, sofrendo da falta de reconhecimento enfrentada pelo conjunto dos DHESCs (direitos à alimentação, à saúde, à moradia, à educação, ao trabalho, à cultura, à renda econômica, entre outros). Esses direitos são considerados por muitos como “sem solução”, “quase-direitos” ou “não totalmente direitos” em decorrência da dependência da iniciativa e das condições dos Estados em promovê-los e garanti-los e da fragilidade dos instrumentos internacionais para coibir sua violação5.
A pesquisadora croata Tomasevski propôs que o direito à educação também seja assumido como direito civil e político, perspectiva que também é defendida por Bergstrom (2009), que considera essa tensão entre ser um direito social e ser um direito civil e político constitutiva do direito à educação. Preocupada com sua efetivação, Tomasevski (2001) propôs o chamado “esquema dos 4 As” (Available,
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A aprovação, em dezembro de 2008, do Protocolo Facultativo ao Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (Pidesc) pela Assembleia Geral das Nações Unidas constitui uma conquista importante no sentido de fortalecer instrumentos de coibição das violações dos Descs e de ampliar as bases para a exigibilidade jurídica internacional desses direitos. O Protocolo possibilita que qualquer pessoa acione os instrumentos internacionais quando seus direitos são violados e os recursos jurídicos nacionais forem esgotados. Até junho de 2015, o Brasil ainda não havia ratificado o Protocolo, já ratificado por outros países latino-americanos, como Argentina, Uruguai, Bolívia, Equador e El Salvador.
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Acessible, Aceeptable and Adaptable), consolidado na Observação 13 do Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, composto pelas seguintes dimensões:
Disponibilidade: as instituições e os programas devem garantir a educação obrigatória em quantidade suficiente para atender, de forma gratuita, a todas as pessoas. As instituições e os programas educativos necessitam de edifícios, instalações sanitárias, água potável, docentes qualificados com salários competitivos, materiais educativos, entre outros;
Acessibilidade: as instituições e os programas educativos devem ser acessíveis a todos, sem discriminação, especialmente aos grupos mais vulneráveis;
Aceitabilidade: os programas educacionais e os métodos pedagógicos devem ser pertinentes e adequados culturalmente;
Adaptabilidade: a educação deve ser flexível para se adaptar às necessidades das sociedades e comunidades em transformação e responder ao que é imprescindível aos estudantes em contextos culturais e sociais variados.
Os desafios em relação à tensão entre igualdade e diferença estão presentes de variadas formas nas quatro dimensões propostas por Tomasevski. Em especial, traduzidas: nas profundas e persistentes desigualdades que marcam as condições concretas da oferta educativa disponível às populações; nas desigualdades referentes ao acesso efetivo de grupos discriminados, sendo maior a situação de vulnerabilidade social quanto maior for a dificuldade da política pública para alcançá-los e mantê-los no sistema educativo; na falta de reconhecimento e diálogo com as histórias, as culturas, os conhecimentos e os saberes presentes nas diferentes realidades e nos diversos grupos sociais; na grande dificuldade de adaptabilidade aos contextos em mutação, acirrando ainda mais as desigualdades sociais.
Para além da Declaração Universal dos Direitos Humanos e dos Pactos Internacionais, a garantia do direito à educação está prevista em outras normativas e documentos internacionais6, muitos deles decorrentes do Ciclo Social da ONU,
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Entre essas normativas e documentos, constam: a Declaração Mundial sobre Educação para Todos (1990); a Convenção Internacional sobre os Direitos da Criança (1989); a Convenção para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher (1979); a Convenção contra a Discriminação no Ensino (1961); a Declaração e o Plano de Ação da Conferência Internacional de Direitos Humanos de Viena (1993); a Agenda 21 (1992); a Declaração Mundial de Desenvolvimento de Copenhague (1995); a Plataforma de Ação da Conferência Mundial sobre a Mulher de Beijing (1994); a Agenda de Habitat (1996); a Afirmação de Educação para Todos de Aman (1996); o Plano de Ação para o Decênio das Nações Unidas para a Educação na Esfera dos Direitos Humanos (1995-2004); a Declaração e o
81 abordado em capítulo anterior. É importante observar que, nessas normativas e documentos, a educação é abordada como direito humano em si ou como metadireito, traduzida em dimensão ou estratégia de políticas e ações destinadas a garantir outros direitos ou o conjunto dos direitos humanos.
Cláudia Vianna (2012) observa que foi na Conferência de Cúpula de Nova Délhi (1993), realizada em continuidade à Conferência Mundial de Educação para Todos (Jomtien, 1990), que ganhou espaço no debate internacional o reconhecimento da “diversidade cultural” e da defesa da equidade na educação como eixo para uma sociedade justa e igualitária. Contudo, em meio ao contexto de ajustes fiscais e diminuição do Estado, a diversidade emergiu de forma restrita como eliminação de discriminações e promoção de valores para a convivência com as diferenças, descolada da necessidade de superar as bases materiais das desigualdades.
Essa perspectiva conflita abertamente com as reivindicações e propostas dos movimentos sociais ecoadas no Ciclo Social da ONU e formuladas por meio da ação política local, nacional e internacional, na qual as reivindicações de reconhecimento das diferenças e da superação de discriminações sempre estiveram intrinsecamente articuladas ao enfrentamento das desigualdades econômicas, políticas e sociais existentes nos contextos locais, nacionais e internacionais.
1.1. Educação, globalização e direitos humanos
Como essas disputas e normativas internacionais de direitos humanos – decorrentes, em grande parte, de lutas políticas locais, nacionais e internacionais por direitos – chegam às políticas educacionais? Elas “aterrissam” e são implementadas, adaptadas, recriadas, negadas ou sofrem resistências pelas instituições educativas e pelos sujeitos que atuam nos planos nacional e local?
Evidentemente, são muitos os fatores que impactam essa concretização, necessariamente conflitiva, contraditória, dinâmica e contextual, entre eles: a influência de organismos e instâncias internacionais, exercida com base em diferentes perspectivas e interesses políticos e econômicos (muitas vezes não sintonizados com a agenda de direitos); a abertura e a permeabilidade dos Estados à tradução desses marcos em normativas e políticas públicas nacionais; os contextos políticos e econômicos locais e nacionais; a pressão e a luta políticas impulsionadas por movimentos e organizações de sociedade.