Instituições são os instrumentos por meio dos quais ocorrem a formação e a execução de governança dos recursos naturais (OSTROM, 1990; JENTOFT, 2005). O modelo e o funcionamento das instituições são fundamentais na governança dos recursos comuns principalmente na resolução dos conflitos. Como instrumentos, elas podem ser eficazes, apropriadas, legítimas e socialmente justas no processo de manejo. Na perspectiva da governança, essas instituições precisam ser continuamente avaliadas e adaptadas às novas circunstâncias (OSTROM, 2012). No caso da várzea, com a criação dos PAEs, houve certas modificações na estrutura e funcionamento das instituições e essas mudanças afetam a governança dos recursos de várzea.
Para Jentoft (2005, p. 147) as instituições são construções sociais e obviamente, elas são o resultado da experiência humana. Assim, introduzem a estrutura, a ordem e a previsibilidade em interações e relações humanas. Sem instituições, atores sociais não saberiam como interagir e não saberiam o que é esperado deles ou o que eles podem esperar dos outros.
Cleaver (2002, p. 13) divide as instituições em dois tipos: instituições burocráticas e instituições socialmente integradas. O primeiro tipo são as instituições com arranjos formais baseados em estruturas, contratos e direitos frequentemente introduzidos pelo governo ou agencias de desenvolvimento, mas não exclusivamente por estes. Como exemplo deste primeiro tipo podemos citar o Conselho dos PAEs da várzea e a Colônia de Pescadores. O segundo tipo são as instituições baseadas em cultura, organização social e prática cotidiana comum que erroneamente são chamadas ‘informais’, tais como os acordos de pesca comunitária e clubes de futebol.
Instituições não podem ser consideradas apenas como normas de conduta. Elas são percebidas mais do que as normas, que incluem quaisquer mecanismos, tais como padrões de moral e educação, que fazem as pessoas obedecerem as regras (JENTOFT, 2005). O arranjo
institucional abrange todas as informações, conhecimento, aprendizagem e validação de processos que determinam quais as percepções da realidade confiável ou não no processo de governança (JENTOFT, 2005).
Ostrom (1990) mostra por meio de vários estudos que as instituições comunitárias (self- governing institution) são fundamentais para o manejo dos recursos naturais. Uma boa comunicação e interação entre os usuários dos recursos são consideradas por Ostrom como base de uma boa governança dos recursos comuns. Essas interações sociais podem reduzir o custo de cooperação na instituição (OSTROM, 1992). Segundo Ostrom (1992, p. 60), as instituições fracas podem ser transformadas em fortes por meio de um processo ativo de engenho (institutional crafting).
Para a mesma autora (2012), a diversidade institucional é fundamental para uma governança eficiente dos recursos naturais. Não se pode aplicar um único padrão institucional para manejo dos RC. Todos aqueles envolvidos com o desenho institucional devem levar em consideração as particularidades desses recursos. Cleaver (2002, p. 28) considera que essa pluralidade institucional cria oportunidade. Com o processo de bricolagem e da improvisação institucional podem ser gerados espaços de negociação, contestação e acolhimento das diferentes ideias. Ao invés de considerar, de ofício, essa pluralidade como disfuncional, podemos ver sua plasticidade como fornecer escopo para modelar a distribuição e relacionamento social nas direções mais igualitárias e emancipatórias.
No manejo dos recursos naturais, Cleaver (2002, p. 15) traz um novo conceito da instituição por meio do processo que ele chama de bricolagem3. Ela considera que as
instituições de cooperação estão integradas (embedded) em três fatores: relações cotidianas, redes de reciprocidade e negociação de normas culturais. Por meio do processo de bricolagem, esses fatores se combinam ou substituem contratos, direitos e sanções formais, criando novos arranjos. Sem esses novos arranjos que surgem da bricolagem (bricolage) e integração social (social embeddedness) as instituições burocráticas não terão efetividade (CLEAVER, 2002, p. 15).
A bricolagem institucional, segundo Cleaver (2002, p. 16), nada mais é do que um mecanismo para manejo dos recursos e ação coletiva, emprestada ou construída das instituições,
3 O conceito de bricolagem ou bricolage foi primeiramente introduzido na literatura pelo Claude Lévi-Strauss no seu livro “O Pensamento Selvagem -1908” (2008) onde ele considera Bricolagem um processo de “elaborar conjuntos estruturados utilizando resíduos e fragmentos de acontecimentos, testemunhas fósseis da história de um indivíduo ou de uma sociedade” (LÉVI-STRAUSS, 2008, p. 43).
dos estilos de pensamentos e das relações sociais já existentes. O conceito de bricolagem pressupõe a existência das instituições com multiobjetivos. No processo múltiplo de evolução institucional por meio de bricolagem, o arranjo existente de fazer decisão e as relações de cooperação podem ser cooptado para novo objetivo.
Ainda, segundo Cleaver (2002, p. 28), a introdução de novas instituições burocráticas ou arranjos organizacionais não é necessariamente robusta e duradoura, nem automaticamente assegura benefícios para ação coletiva e otimização de uso dos recursos. Os arranjos institucionais que dependem de um modelo padronizado (blueprint) derivado de princípios de desenho abstrato e universal podem resultar em soluções institucionais inadequadas, porque estes modelos são incapazes de reconhecer a profundidade de inserção sociocultural e as relações cooperativas no processo de tomada das decisões.
Essa análise é muito pertinente no caso de criação dos PAEs, nos quais um modelo padronizado de assentamento está sendo implementado. É necessário verificar até que ponto a nova instituição como PAE é burocrática e assegura os benefícios para ação coletiva na várzea. Pela complexidade e peculiaridade da várzea, é fundamental verificar até que ponto o PAE é flexível para proporcionar esse modelo universal e abstrato do arranjo institucional capaz de viabilizar o uso sustentável dos recursos e a governança. Arranjos burocráticos podem basear- se em princípios que ignoram ou contradizem aqueles inerentes à tomada de decisão local e cooperação, tais como a minimização do conflito.
Na concepção de Cleaver (2002, p. 28), as novas instituições burocráticas, que não evoluíram por meio de um processo de bricolagem institucional, podem ser percebidas pelas comunidades locais como caras, sem legitimidades e complicadas. É possível que essas novas instituições sejam gradualmente submetidas a um processo de evolução, que ao longo do tempo o processo de bricolagem garantirá sua redundância ou sua adaptação para criar arranjos mais integrados socialmente. Ainda, segundo Cleaver (2002, p. 29), onde o fortalecimento da gestão dos recursos naturais exige, é preciso a intervenção com base na compreensão dos conteúdos, princípios e efeitos sociais das instituições, e não apenas sua forma visível. Assim, o PAE pode ter grande potencial para as intervenções de desenvolvimento eficazes na várzea, ao reconhecer a importância dos processos de bricolagem, em vez de simplesmente enfatizar suas manifestações como estruturas e resultados.
Kooiman (2003) aponta que tanto a falha do mercado como a falha da comunidade influenciam o arranjo institucional para governança dos RC. Ele considera que a governança de tais recursos não deve focar a importância apenas do estado, mercado e sociedade civil
individualmente, mas deve levar em conta como essas três instituições interagem nesse processo. Essa interação na governança dos recursos de várzea é fundamental em razão da complexidade e dinamicidade da região.
A interação na governança e o arranjo institucional operam a interação entre estado, mercado e sociedade civil, que varia em diferentes níveis - local, regional, nacional e global. A mudança institucional que acontece em nível nacional influencia as demais instâncias. Por exemplo, a mudança legislativa, que cria PAEs, repercute diretamente nas comunidades de várzea em nível local. Nesse sentido não podemos analisar as instituições sem levar em considerações suas interações em diferentes níveis.