Os fatos que antecederam o início do primeiro período presidencial de Vargas, a partir de outubro de 1930, mostram uma interrupção no processo político brasileiro, inédita na história da República, que teria culminado com a recusa da entrega do poder ao candidato eleito para a Presidência da República, Júlio Prestes. Esse fato agrediu a tradição constitucional, conforme analisa Penna,245 gerando “uma breve descontinuidade de uma longa continuidade” e fazendo surgir uma nova composição política, com destaque para grupos técnicos da burocracia, que fortaleceram o Estado, na tentativa de neutralização de tensões sociais e na busca de outra configuração de elites. Foi aí que despontou Getúlio Vargas na liderança do governo. Nesse sentido, a Revolução de 1930 teria promovido, nas palavras de Brum,246 o rompimento da dominação das oligarquias rurais e do coronelismo que predominava na vida política brasileira, abrindo espaço para que ascendesse a burguesia
243 BRUM, Argemiro J. Desenvolvimento econômico brasileiro, op. cit., p. 210-211.
244 FURTADO, Celso. Formação econômica do Brasil. 34. ed. São Paulo: Companhia das Letras, 2007. p. 278-279.
245 PENNA, Lincoln de Abreu. República Brasileira. Rio de Janeiro: Editora Nova Fronteira, 1999, p. 148 e 151.
urbana, deslocando o eixo de poder. Não houve uma ruptura total com o passado, mas uma forma de garantir a preservação de interesses desse novo grupo.
Vargas permaneceu no poder por longo período e sob diversas formas de sustentação política: ditatorial revolucionária (1930-34); eleição indireta com base constitucional (1934- 37); ditatorial estadonovense (1937-45); e por eleição direta e democrática (1951-54). Deparou-se com resistências de toda a ordem para a ação nacionalista que pregava, manifestando, desde cedo, “a orientação centralizadora e interventora”.247
Considerado personalidade com influência decisiva na vida política brasileira, Vargas buscou, no plano econômico, dotar o País de um capitalismo mais avançado, dando prioridade à industrialização, sem prejuízo à agricultura, especialmente a lavoura do café. Mudou a concepção sobre a economia brasileira de que esta somente poderia sair da crise após a superação dos países mais desenvolvidos. Para Vargas, a economia brasileira deveria tomar seu próprio rumo, retomando o crescimento independente do cenário mundial e, portanto, era necessário mudar o modelo econômico.248
Segundo a sua concepção, a empresa nacional devia ter a liderança do processo de acumulação de capital e, diante da constatação de que o País estava com um atraso de mais de cento e cinquenta anos em relação a outras nações, concluiu que a industrialização somente poderia se efetivar se fosse impulsionada pela ação do Estado. Contribuiu para esse pensamento a escassez de capitais e empreendedores nacionais, além da não disponibilidade de recursos internacionais em decorrência da crise mundial iniciada em 1929. De fato, o mundo atravessava um período de grandes transformações com o liberalismo econômico entrando em descrédito e os ideais keynesianos influenciando as alternativas de superação.249
Era pensamento corrente que nos estágios iniciais de industrialização a influência estatal era fundamental para estímulo aos demais investidores, reforçando o aporte de capitais. O Estado brasileiro foi cada vez mais assumindo um papel preponderante, tanto pela atuação direta quanto pela ação protecionista à indústria nacional. Conforme afirma Brum,250 “a industrialização no Brasil não se deu pela via evolutiva, com base na iniciativa privada, como nas nações pioneiras. No caso, ela foi induzida e em grande parte realizada pelo Estado”. Por
247 SOARES. Gabriela Pellegrino. Getúlio Vargas e a reestruturação do Estado brasileiro. In: SANTI, Eurico Marcos Diniz di. Curso de Direito Tributário e Finanças Públicas. Rio de Janeiro: Editora Saraiva/ Fundação Getulio Vargas, 2008. p. 274.
248 SOUZA. Nilson Araújo. Economia brasileira contemporânea: De Getúlio a Lula. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2008. p.13.
249 SOUZA. Nilson Araújo, op. cit., p. 192, 205 e 206. 250 Ibid., p. 206.
outro lado, apesar de não recusar o capital estrangeiro, Vargas lhe impôs restrições de remessa de lucros e definição de áreas específicas de atuação, preferindo a sua utilização, sob a forma de empréstimos e financiamentos, a investimento direto.
No campo político, no que interessa à economia nacional, depois dos primeiros anos de governo em que inaugurou um período de “reformas, levantes, repressões, contrarreformas e tentativas de superação da condição de País ‘atrasado’, ‘subdesenvolvido’, ‘periférico’ e ‘dependente’, 251 Vargas procurou atrair e convencer os industriais da necessidade do guarda- chuva do Estado, possibilitando um entendimento entre tais forças e o governo. Trata-se do que Boris Fausto252 classificou de “proteção estatal à indústria”, que cimentou o entendimento, unindo o projeto de desenvolvimento nacional e o interesse privado.
O que ele pregava, ao mesmo tempo em que centralizava o poder, era o estatismo nacionalista, afirmando:
Não sou exclusivista nem cometeria o erro de aconselhar o repúdio do capital estrangeiro, a empregar-se no desenvolvimento da indústria brasileira, sob a forma de empréstimos, no arrendamento de serviços, concessões provisórias ou em outras múltiplas aplicações equivalentes.253
O Estado Novo (1937-45), certos aspectos de seu governo foram mais ressaltados, como a busca da industrialização, porque, afirma Penna,254 “como as liberdades
não constituíam um traço marcante de nossa cultura política, o desejo de ver o País próspero e determinado no caminho da industrialização era maior do que a preservação dos formais preceitos de uma tímida cidadania”.
O Estado foi hipertrofiado, tornando-se centralizado e autoritário, fortalecendo o papel de indutor do desenvolvimento e realizando uma fina relação entre o regime (Estado Novo), a instituição Estado e a nação (sociedade), como ressalta Penna.255 Estava em coerência com a época do “Estado forte capaz de responder afirmativamente às exigências da modernidade capitalista” e, por isso, o Estado Novo caminhou no sentido de fomentar as indústrias de base, o que também representou privilégio para os grupos industriais.256
251 LOPEZ, Adriana; MOTA, Carlos Guilherme. História do Brasil: Uma interpretação. São Paulo: Editora Senac São Paulo, 2008. p. 639.
252 FAUSTO, Boris. Getúlio Vargas. Perfis brasileiros. São Paulo: Companhia das Letras, 2006, p. 54-55. 253 VARGAS, Getúlio. Discurso em Belo Horizonte, em 23 de fevereiro de 1931. In: FAUSTO, Boris, Getúlio
Vargas. Perfis brasileiros. São Paulo: Companhia das Letras, 2006. p. 47. 254 PENNA, Lincoln de Abreu, op. cit., p. 178.
255 Ibid., p. 188. 256 Ibid., p. 192.
A Carta de 1937, outorgada por Vargas, segundo Ricardo Torres,257 “destacou-se pelo intervencionismo no domínio econômico”, favorecendo o intervencionismo não keynesiano, diverso do que sucedia em outros países, como Estados Unidos da América e Inglaterra, e conduziu o País ao “patrimonialismo e ao autoritarismo”. Estava fortalecida, portanto, a linha de política econômica que vinha sendo empregada pelo Presidente-ditador, desta feita com foro constitucional. Para Boris Fausto,258 a partir de novembro de 1937, o Estado aplicou com maior ênfase a política de substituir importações pela produção interna e estabeleceu uma indústria de base. Entretanto, “o incentivo à industrialização foi muitas vezes associado ao nacionalismo” ainda que sem uma mobilização da nação para esse fim.
Como marcos da presença estatal nesse período destacam-se a implantação – com apoio financeiro e tecnológico norte-americano – da Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), da usina de Volta Redonda, da Companhia Hidrelétrica de São Francisco (Chesf), da Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) e da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), que contribuíram para alavancar o processo de desenvolvimento. A implementação da indústria de base foi um dos pilares do processo de industrialização.259
A ideologia do nacionalismo ganhou expressão na busca do desenvolvimento independente, na utilização das potencialidades do País e através da atividade industrial fundada na substituição de importações, que se deu partindo dos produtos mais simples até atingir os de tecnologia mais complexa. Assim, o governo de Getulio Vargas, ao lado de benefícios aos trabalhadores, concedeu um conjunto de incentivos e créditos subsidiados aos empresários, garantindo proteção em relação à concorrência externa, e estimulou a indústria de produção de bens não duráveis, tendo como fator relevante a existência de um mercado consumidor expressivo já atendido por produtos importados. A dinamização do mercado interno foi outro pilar importante da industrialização brasileira e, para que a ampliação permitisse a sua consolidação, implantando-se uma série de reformas trabalhistas que, além do caráter social e da valorização do trabalhador, propiciou um efeito econômico com a melhoria do poder de compra e a dinamização do mercado.260
257 TORRES, Ricardo Lobo. A política industrial da Era Vargas e a Constituição de 1988. In: SANTI, Eurico Marcos Diniz di. Curso de Direito Tributário e Finanças Públicas. Rio de Janeiro: Editora Saraiva/ Fundação Getulio Vargas, 2008. p. 255-256.
258 FAUSTO, Boris. História concisa do Brasil. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, Imprensa Oficial do Estado, 2002. p. 203.
259 BRUM, Argemiro J., op. cit., p. 207. 260 SOUZA. Nilson Araújo, op. cit., p.16.
Desse modo, atendeu a primeira fase do processo de substituição de importações – a da produção de bens de consumo imediato – que se estendeu até meados da década de cinquenta do século XX, tendo como principais ramos industriais o têxtil, alimentação e bebidas, vestuário e calçados. Promoveu-se o que Celso Furtado261 chamou de “deslocamento do centro dinâmico” como expressão para a transição do modelo agroexportador para o modelo urbano industrial. Afastando a vocação agrária sem desperdiçá-la, em favor do desenvolvimento industrial e atuando de maneira intensa e com forte presença na economia, mesmo assim, não é possível afirmar que o estado varguista tenha conhecido o planejamento econômico.262 Entretanto, segundo Bresser Pereira,263 pode ser considerado que a “Revolução Industrial Brasileira” foi iniciada nos anos trinta do século XX, devido a dois fatores principais: “a oportunidade econômica para investimentos industriais, proporcionada paradoxalmente pela depressão econômica, e a Revolução de 30.” A afirmativa representa a síntese do que foi demonstrado.
A síntese para o primeiro e longo período de Vargas, além de outros fatores, inclusive voltados para a política de apoio aos trabalhadores e a sindicalização, está no despertar para a revolução industrial com nova oportunidade econômica para investimentos e o rompimento com as oligarquias agrárias, facilitada pela crise que caracterizou a depressão econômica.
As intervenções do governo que o sucedeu – ainda que em breve período – governo Eurico Gaspar Dutra, se mostraram, na política econômica e financeira ineficazes, que propiciaram o seu imediato retorno ao poder, cuja ascensão não pode olvidar os ingredientes políticos.
A transição entre o Estado Novo e a fase da democracia representativa, resultante da constituição de 1946, foi operada pelo general Eurico Gaspar Dutra (1946-1951), quando o País atravessou um clima de “liberalismo econômico, antiestatizante e francamente simpático ao capital estrangeiro”. A política de desenvolvimento econômico que vinha sendo sustentada pelo Estado foi abandonada, reduzindo as funções do poder público, o que se revelou uma decisão desastrosa, em especial no que se refere à política fiscal e tributária que provocaram a utilização das divisas acumuladas. Houve o deslocamento do eixo de ação do Estado: de um
261 FURTADO, Celso. Formação econômica do Brasil, op. cit., p. 274.
262 SCHAPIRO, Mario Gomes. Estado, direito e economia no contexto do desenvolvimentista: breves considerações sobre três experiências – governo Vargas, Plano de Metas e II PND: In: SANTI, Eurico Marcos Diniz di. Curso de Direito Tributário e Finanças Públicas. Rio de Janeiro: Editora Saraiva/ Fundação Getulio Vargas, 2008. p. 291-292.
intervencionismo estatal para um “liberalismo ortodoxo”, período marcado pela proposta do Plano Salte (Saúde, Alimentação, Transporte e Energia), de concepção privatista predominante.264
Como assinala Fausto,265 o governo Dutra seguiu o modelo liberal, revendo o papel intervencionista do Estado e abolindo os controles que haviam sido fixados no Estado Novo, em especial no que diz respeito à livre importação de bens e liberdade dos mercados considerados necessários para o desenvolvimento e o fim da inflação. Somente em junho de 1947, diante da necessidade de fazer frente aos problemas do balanço de pagamentos e da inflação decorrente daquelas iniciativas, o governo reorientou a política econômica e, por via indireta, acabou por favorecer o crescimento industrial.
Os resultados da política econômica e financeira do governo Dutra “livre-cambista e antiestatizante” elevaram a inflação, desequilibraram o balanço de pagamentos e tornaram crescente a dependência do País,266 o que favoreceu ao retorno de Vargas por meio de eleição direta para outro mandato governamental, a partir de 1951.
Na nova fase varguista (1951-1954) foi elaborado o Plano Nacional de Reaparelhamento Econômico, conhecido como Plano Lafer, quinquenal, com recursos a serem administrados pelo BNDE267 e aplicados, principalmente, em energia, agricultura e transporte, seguindo as sugestões da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos e em razão do expansionismo econômico norte-americano. Eram propostas baseadas na teoria desenvolvimentista, defendidas pela Cepal para a América Latina, baseada na corrente keynesiana, que preconizava a importância do Estado na formulação de uma política de desenvolvimento nacional.268 Em 1953, foi constituído grupo especial de trabalho formado por técnicos do BNDE e da Cepal, liderados por Celso Furtado, para o estabelecimento de um programa de desenvolvimento de médio prazo. Na ocasião, havia também a predominância da questão do petróleo que vinha crescendo em importância no campo político e econômico, reacendendo a tendência nacionalista e o projeto de emancipação nacional, que culminou com a criação da Petrobras.269 Na época, o anticomunismo foi transformado em cruzada para o governo dos Estados Unidos da América que, ao mesmo tempo, fixou uma política mais
264 PENNA, Lincoln de Abreu, op. cit., p. 209.
265 FAUSTO, Boris. História concisa do Brasil, p. 222-223. 266 PENNA, Lincoln de Abreu, op. cit., p. 213.
267 O Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDE) foi criado em 1952, através de autorização do Congresso Nacional, com a finalidade de “acelerar o processo de diversificação industrial”. (In: FAUSTO, Boris. História concisa do Brasil, op. cit., p. 225 e PENNA, Lincoln de Abreu, op. cit., p. 215).
268 PENNA, Lincoln de Abreu, op. cit., p. 213- 215.
rigorosa na relação com os países em desenvolvimento, restringindo a assistência estatal e preferindo os investimentos privados, como registra Fausto,270 salientando que tal “mudança de orientação dificultou a execução do significativo Plano Nacional de Reaparelhamento Econômico”.
Coube a Vargas o projeto desenvolvimentista com a prioridade industrializante. Contraditoriamente, ao mesmo tempo em que buscava dar dinamismo à economia, passou a se defrontar com problemas de grandes impactos sociais como a inflação e greves dos trabalhadores, dentre outros. A crise política que se abateu sobre o Presidente e o governo e o agravamento da guerra fria dificultava o êxito de sua estratégia nacional desenvolvimentista. As questões foram se agravando, culminando em 24 de agosto de 1954, com o seu suicídio e o estabelecimento de uma grave crise institucional, interrompendo a política que vinha sendo implementada.
A crise política que se instalou no último governo Vargas culminando com seu suicídio, gerou uma sucessão de governos de curta duração: o vice-presidente João Fernandes Campos Café Filho; presidente da Câmara Federal Carlos Coimbra Luz e o vice-presidente do Senado Nereu de Oliveira Ramos Ramos que diante do cenário institucional estabelecido não conseguiram desenvolver nenhuma ação administrativa.