Passado o período mais crítico do final do último governo Vargas, o impacto do seu suicídio, a fase da transição, foi iniciado um período de razoável estabilidade política. Os primeiros anos de administração de Juscelino Kubitschek de Oliveira foram “anos de otimismo, embalados pelos altos índices de crescimento econômico, pelo sonho da construção de Brasília”, como registra Fausto.271 Obtendo uma razoável calmaria político-institucional, centrada no dígito “desenvolvimento e ordem”, como ressalta o mesmo autor, Juscelino definiu sua política econômica no Programa de Metas, caracterizado pelo deslocamento de medidas do nacionalismo para o desenvolvimentismo.
Era a década de cinquenta do século XX, na qual, conforme analisa Brum,272 ainda predominava a visão de que havia uma relação linear de desenvolvimento e subdesenvolvimento, pressupondo que, para alcançar o primeiro, os países mais atrasados
270 FAUSTO, Boris. História concisa do Brasil, op. cit., p. 227. 271 Ibid., p. 233.
deveriam fazer o mesmo percurso dos desenvolvidos. O desenvolvimento era sinônimo de crescimento econômico mensurado por indicadores quantitativos, especialmente a renda per
capita. Foi no governo de Juscelino que a expressão desenvolvimento passou a ser utilizada
com mais frequência, entretanto, com o sinônimo de progresso e o desenvolvimentismo desse período foi voltado para o crescimento econômico acelerado.273
Na visão juscelinista de desenvolvimento, o Estado também deveria exercer o papel de indutor do processo tanto no direcionamento e orientação dos investimentos privados quanto na condição de agente executor das atividades em setores de infraestrutura e indústria básica. Entretanto, diferentemente do período getulista, utilizou-se de “recursos extraídos compulsoriamente da sociedade ou buscados no exterior”, como ressalta Brum,274 além de aumento das emissões inflacionárias de papel-moeda. Ao substituir o nacionalismo getulista pelo nacional-desenvolvimentismo, JK, além de ampliar a participação do Estado na economia, concedeu estímulos e facilidades à entrada de capitais estrangeiros.275 O nacional- desenvolvimentismo foi uma política econômica que combinava a ação do Estado, a empresa privada e o capital estrangeiro em suas metas desenvolvimentistas, com ênfase na industrialização”. 276
Considere-se que, a partir de 1950, o chamado Estado desenvolvimentista se consolidou no Brasil e se “superaram a correlação de forças que apostava numa especialização agrária como estratégia de desenvolvimento nacional”, como ressalta Mario Schapiro,277 destacando que, desde o fim da República Velha e o início do governo Vargas, foi-se delineando o entendimento de que a industrialização era a “estratégia adequada do desenvolvimento nacional. Para Bresser Pereira278 antes da Revolução de 30 as atitudes dos governos em relação à industrialização “iam desde a indiferença até a hostilidade aberta”. Após a Revolução, se deu a mudança, em especial no segundo governo Vargas, quando foi efetuado um esforço de planejar o desenvolvimento industrial brasileiro. Entretanto, ressalta o autor, foi no governo de Juscelino Kubitscheck que o Estado se posicionou de forma mais determinante em favor da industrialização do País.
273 Coerente com o “slogan” de campanha política do Presidente, que pregava recuperar em cinco anos o atraso de cinquenta.
274 BRUM, Argemiro J., op. cit., p. 232. 275 Ibid., p. 233.
276 FAUSTO, Boris. História concisa do Brasil, op. cit., p. 236. 277 SCHAPIRO, Mario Gomes, op. cit., p. 285-86.
O Plano de Metas era integrado por trinta pontos distribuídos em cinco grandes grupos: energia, transportes, alimentação, indústrias de base e educação, além da construção de Brasília, sendo esta a meta síntese. Este processo de planejamento sofreu grande influência da Cepal e da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos de Desenvolvimento Econômico, contribuindo para a qualificação de técnicos brasileiros e que já havia influenciado na criação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) no governo Vargas.279 Na operacionalização do plano foram utilizados novos instrumentos de gestão atuando de forma paralela com a estrutura burocrática oficial que deram agilidade na articulação dos agentes públicos e privados nele envolvidos.280
Nilson Souza281 sintetiza a concentração do Plano de Metas em quatro áreas principais: a) investimentos estatais em infraestrutura, principalmente transporte e energia elétrica, sendo que, na área de transporte, a ênfase passava da ferrovia para a rodovia; b) incentivo ao aumento da produção de bens de capital, como máquinas e equipamentos, e de bens intermediários, entre eles aço, carvão, cimento, zinco, etc.; c) incentivo à produção dos setores de bens de consumo duráveis; d) estímulo à produção de alimentos.
Para Mário Schapiro,282 o Plano de Metas foi viabilizado “por um conjunto de medidas que articuladas pelo Poder Público, [...] desde a modelagem institucional da burocracia até a consecução de incentivos, via indução econômica, para o setor privado.” A partir de 1955, o plano era o eixo da proposta de desenvolvimento que havia sido formulada envolvendo grande inversão de capital e uma política salarial severa, tendo como resultado o surgimento material do nacional-desenvolvimentismo, despontando como a projeção de uma ideologia para orientar um programa para o desenvolvimento, como assinala Penna,283 o que implicou na criação de duas instituições regionais de fomento daqueles propósitos,284 que não alcançaram os efeitos esperados.
Outra característica importante da proposta de desenvolvimento de JK foi a concentração econômica. O conceito de desenvolvimento a partir de um centro dinâmico único que irradiaria seu dinamismo em círculos concêntricos a outras regiões do País fez com que ocorresse na região Sudeste, e, em especial, em São Paulo, um desenvolvimento
279 BRUM, Argemiro J., op. cit., p. 234-235.
280 GREMAUD, Amaury Patrick; SAES, Flávio Azevedo Marques de; TONETO JÚNIOR, Rudinei, op. cit., p. 157.
281 SOUZA. Nilson Araújo, op. cit., p. 30. 282 SCHAPIRO, Mario Gomes, op. cit., p. 292. 283 PENNA, Lincoln de Abreu, op. cit., p., 227.
284 Trata-se do Instituto Superior de Estudos Brasileiros (Iseb) e do Instituto Brasileiro de Economia, Sociologia e Política. (PENNA, Lincoln de Abreu, op. cit., p. 228).
acelerado, tendo por base a indústria. A expectativa de que esse dinamismo contagiasse outras regiões do País não ocorreu, ampliando cada vez mais a distância entre estas e a região beneficiada. Com o objetivo de reduzir as tensões regionais, ao final dos anos cinquenta do século XX, em 15 de dezembro de 1959, criou a Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), para atuar na promoção do desenvolvimento regional.285
O processo de industrialização instituído priorizou a indústria de bens de consumo duráveis com a implantação do segmento automotivo, além dos setores de eletrodoméstico e de eletroeletrônica, atingindo a segunda fase do processo de substituição de importações capitaneada pelo capital transnacional. De outro lado, pela concentração da atividade manufatureira no Sudeste, a necessidade de distribuição dessa produção ensejou a urgência de ampliação de infraestrutura, especialmente de energia, comunicações e transportes reafirmando a prioridade do transporte rodoviário pela supremacia que assumiu a indústria automobilística.286
Como principais resultados do período juscelinista, podem ser citados: o crescimento do PIB na faixa de 8,1% e a renda per capita 5,2% ao ano, enquanto a média anterior era de cerca de 6,5% e 3,6%; a produção industrial cresceu 80%, sendo que o aço foi 100%, a mecânica 125%, a elétrica e de comunicações 380% e a de equipamento de transportes 600%; grande expansão do setor automobilístico; elevado aumento do capital estrangeiro na indústria; novo perfil da liderança da empresa nacional; aumento de empregos e o surgimento de uma classe média assalariada.287
O desenvolvimento-crescimento do período Juscelino, apresentou contradições, conforme alerta Brum,288 dentre as quais se destacam: a) a modernização que se verificou no País foi compatível com a dependência de capital e tecnologia, sendo internacionalizado antes de completar seu projeto de desenvolvimento autônomo; b) a irradiação do desenvolvimento não se efetivou, agravando os desequilíbrios regionais com a concentração econômica, especialmente, em São Paulo; c) ampliaram-se as tensões e ressentimentos em outras regiões não amenizados com a criação da Sudene; d) a política econômica baseada na emissão de moedas e captação de capital estrangeiro acelerou o processo inflacionário e a importação de insumos, e sem política de exportação, agravou o déficit no balanço de pagamentos.
285 BRUM, Argemiro J., op. cit., p. 249-251. 286 Ibid, p. 252.
287 Ibid, p. 241. 288 Ibid., p. 253-255.
Sob outro aspecto, destaca o autor, em que pese o aumento da massa salarial, havia uma elevada concentração de renda decorrente da redução do salário mínimo real e do crescimento da remuneração dos assalariados industriais, a ponto de, em 1960, o País apresentar uma distribuição de renda altamente concentrada muito superior a dos demais países da América Latina.289
Tendo como objetivo principal acelerar o processo de acumulação com aumento de produtividade dos investimentos existentes e aplicar novos investimentos em atividades produtoras, conforme identifica Penna,290 e embora tenha sido bem-sucedido, o Programa de Metas não evitou que a estabilidade institucional fosse ameaçada por revoltas grupos militares, de pequeno porte, mas a estabilidade política foi bem-administrada. O governo Juscelino soube aproveitar bem as circunstâncias do momento histórico, promovendo firme caminhada em direção ao desenvolvimento baseado na economia capitalista. Em seu governo foi implantado novo conceito de administração, com base no planejamento e tendo apoio teórico do economista paraibano Celso Furtado, uma das personalidades mais bem-articuladas do período,291 o que teria contribuído para outra posição do País no campo internacional, mas sendo incapaz de superar questões relativas ao subdesenvolvimento como a “inflação, endividamento externo, fome, analfabetismo, desemprego, excessivos gastos com o Estado, persistência do coronelismo no campo”. 292
Nesse período, o Brasil intensificou relações com os Estados Unidos da América, inclusive, por meio da Operação Pan-Americana (OPA), considerada importante elemento da diplomacia, proposta em maio de 1958, como forma de “cooperação ativa dos Estados Americanos”, com objetivos de “eliminar o subdesenvolvimento e suprimir a impiedosa coexistência da miséria e do excesso de riquezas” no continente.293
Na opinião de Cunha,294 a concepção do Presidente Juscelino era de que o “subdesenvolvimento é sinônimo de miséria e que miséria predispõe a aceitação de ideologias estranhas”, entendendo que a garantia da democracia estaria em relação direta com a
289 BRUM, Argemiro J., op. cit., p. 249-252. 290 PENNA, Lincoln de Abreu, op. cit., 235-236.
291 LOPEZ, Adriana; MOTA, Carlos Guilherme, op. cit., p. 724. 292 Ibid., p. 725.
293 VALLADÃO, Haroldo. Democratização e socialização do direito internacional: os impactos latino- americanos e afro-asiáticos. Rio de Janeiro: Livraria José Olympio Editora, 1961. p. 83.
294 CUNHA. Marcus Vinícius da. A educação no período Kubitschek: os centros de pesquisas do Inep. Disponível em: <http://www.rbep.inep.gov.br/index.php/RBEP/article/viewFile/435/440>.
industrialização e o desenvolvimento econômico, pelo bem-estar social da população, para o quê, o apoio externo seria imprescindível.
A operação serviu, também, para demonstrar a preocupação do Presidente com a interrelação entre o desenvolvimento econômico e as condições de segurança da região, visto o risco de assimilação dos ideais comunistas e do “contágio das ideologias estranhas à América Latina”, que era crescente. Conforme afirma Lessa,295 embora a OPA tenha tido resultados limitados permitiu a oportunidade de o Brasil reivindicar nova posição na política internacional e hemisférica, buscar uma relação de autonomia com os Estados Unidos e valorizar o multilateralismo como base para a sua ação internacional.
O balanço do período juscelinista leva à avaliação de que a par do crescimento da indústria de base e do descontrole das ações fiscais do governo, constata-se que a partir desta fase em diante foi se consolidando o modelo de desenvolvimento liderado pelo Estado, com a participação dos capitais privados nacionais e internacionais. 296 Salienta Fausto,297 que o governo atuou tanto com ampla atividade tanto no setor de infraestrutura como incentivando diretamente a industrialização, mas atraindo capitais estrangeiros para o que concedeu facilidades. E conclui o autor: “desse modo a ideologia nacionalista perdia terreno para o desenvolvimentismo”.298
Para Bresser Pereira,299 o que ocorreu de 1930 a 1961, ou seja, de Vargas a Juscelino, foi “um processo de transformação econômica, social, política e cultural” que ele designa de “primeira fase da Revolução Industrial Brasileira, ou a Revolução Nacional Brasileira, que teve como ênfase a industrialização”.
O período juscelinista pode ser tomado como de imposição do Estado desenvolvimentista, determinado à industrialização, de concentração econômica e política, com preferência a região Sudeste do País, exercido com elevada cooperação internacional mas com expressivo descontrole das ações fiscais que caminhou, ao mesmo tempo, com a redução do nacionalismo em favor do desenvolvimentismo, agindo sempre de forma capaz a impulsionar o Estado e a superar óbices políticas.
295 LESSA, Antônio Carlos. Há cinquenta anos a Operação Pan-Americana. Revista brasileira de política internacional. Brasília, v. 51, n. 2, Dez. 2008. Disponível em:
<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0034-73292008000>. Acesso em: 26 jun. 2010.
296 SCHAPIRO, Mario Gomes, op. cit., p. 296.
297 FAUSTO, Boris. História concisa do Brasil, op. cit., p. 236. 298 Ibid., p. 236.
A crise que se estabeleceu na economia brasileira no período de 1961 a 1964 foi influenciada pelo quadro político do momento e pelos governos sucessivos, que tiveram atuação ineficaz. Ao final do governo Juscelino, em 1960, a economia já se apresentava em declínio, demonstrando o esgotamento do modelo de crescimento pautado na indústria de bens de consumo duráveis.300 O Presidente Jânio Quadros, tendo sido o primeiro candidato de oposição eleito Presidente da República, sucedeu a Juscelino com proposta de combate à corrupção e independência na política de relações internacionais, de redução de subsídios e forte desvalorização cambial. Não se firmou no campo econômico, social e político, renunciando ao mandato e abrindo uma crise político-institucional que redundaria no golpe militar de 1964.
O curto período do Presidente João Belchior Marques Goulart (1961-1964), vice de Jânio, foi envolto em sucessivas crises políticas que produziam instabilidade institucional crescente. Para Penna,301 em razão do processo modernizador do governo Juscelino, os contrastes sociais no País tornaram-se mais evidentes e os governos de Jânio e Goulart não conseguiram responder às expectativas populares, “carentes de soluções imediatas e concretas”. Havia o receio da implantação de uma república sindicalista, especialmente após o plebiscito que restabeleceu o presidencialismo, em lugar do parlamentarismo, adotado para facilitar a posse de João Goulart.
O anúncio das reformas de base, especialmente a fundiária, incomodava os setores mais conservadores do País. A reação seria um golpe de Estado, construído pelas classes dominantes com apoio de parcelas da sociedade civil e grandes proprietários rurais. Havia uma evolução da crise financeira, escalada da inflação, graves problemas de ordem política, desequilíbrio institucional, desarranjo partidário. Celso Furtado, Ministro do Planejamento, coordenou e lançou o Plano Trienal com o qual “pretendia combinar o crescimento econômico, as reformas sociais e o combate à inflação”, mas os atores que deveriam estar envolvidos no plano não demonstraram interesse em sua consecução, como explica Fausto.302
Em todo o período janguista houve uma evolução gradativa da crise econômico- financeira, agravada pela inexistência de um programa de governo com apoio da sociedade, pela radicalização no campo da política internacional e pela ausência de reformas sociais.303 O governo apresentava sinais de fraqueza e as condições econômicas e políticas que não lhe
300 BRUM, Argemiro J., op. cit., p. 257. 301 PENNA, Lincoln de Abreu, op. cit., p. 248.
302 FAUSTO, Boris. História concisa do Brasil, op. cit., p. 251. 303 Ibid, p., 250-51.
favoreciam, restringiam a execução de quaisquer medidas governamentais que “ficaram somente no plano das intenções” conforme observa Brum.304
As atitudes do governo sinalizavam sempre para um nacionalismo exacerbado, alarmado pelas oposições políticas e o endurecimento das políticas norte-americanas para a América Latina contra os governos que não seguiam as suas orientações. Cresceram e diversificaram organismos de cunho político, a favor e contra as “Reformas de Base”,305 de forma intensa.306 A fragilidade da política econômica, do quadro partidário, a radicalização de posições e a falta de confiança no governo, que percebia com receios o crescimento das esquerdas, e o temor da possibilidade de se implantar uma “República Sindicalista”, contribuíram para o golpe militar.307
Excedendo ao nacionalismo que procurou retomar como bandeira política e que era traduzido como ameaça de implantação de uma república socialista, o governo João Goulart, teve início em fase de instabilidade nacional fruto da renúncia inesperada do Presidente Jânio Quadros, agravada, de forma célere, pela crise econômico-financeira que se instalou no País, sem conseguir estabilizar-se como governo nem planejar qualquer ação capaz de definir com clareza a condução econômica pretendida.