6. Analyse
6.5 Resultat analyse
6.5.2 Resultat ikke-prissatt metode
Mencionando a ágora da Antiguidade, Bauman (2013, p. 18) afirma que “a história da
democracia pode ser narrada como a de sucessivos esforços para manter vivos tanto o propósito quanto a busca de sua concretização após o desaparecimento de seu substrato original”. Ela era um espaço em que conselheiros do Estado convocavam cidadãos para discutir e deliberar sobre assuntos de interesse comum. Seu propósito também poderia ser descrito como a perpétua coordenação entre interesses privados e públicos, individuais e coletivos. O que se buscava alcançar na ágora “era a transformação de interesses e preocupações privados em assuntos
167 O Estatuto da Cidade é a lei federal n. 10.257, de 10 de julho de 2001.
168 ROLNIK, Raquel (coord). Estatuto da cidade: guia para implementação pelos municípios e
121
públicos; e, inversamente, transformar os temas de interesse público em direitos e deveres individuais”. Esses princípios poderiam ser utilizados para determinar o planejamento das materialidades de uma cidade contemporânea. Diferentemente de outros setores da economia, os produtos oferecidos pelo mercado imobiliário podem repercutir no cotidiano de praticamente todos os habitantes. Isso independe dos cidadãos que os consomem, ou seja, mesmo as pessoas que não compram apartamentos em edifícios podem ser impactados pela sua implementação. Como já mencionado por Carlos (1994), a cidade é utilizada privativamente pela indústria, apesar da sociabilização das eventuais desvantagens criadas pelo seu desenvolvimento. Nesse sentido, decisões compartilhadas ou colegiadas seriam mais justas quando ocorresse a sociabilização das desvantagens. Quando o cidadão tem seu cotidiano impactado por decisões privadas incertas, ele deveria ter o direito de opinar sobre essas decisões. Esse é um pressuposto importante que deveria nortear decisões sobre empreendimentos imobiliários mais impactantes. É dessa maneira como essa tese de doutorado entende a importância da maior participação de parcelas mais diversas da população sobre a produção privada de edifícios de apartamentos.
A experiência de Porto Alegre parece ser a mais notável entre as cidades estudadas, apesar dos limites que serão colocados adiante. Maricato (2013) destaca, por exemplo, a inovadora experiência do Orçamento Participativo em Porto Alegre já nos anos 1980. Em diversos momentos entre 1964 e 1985, ou seja, a partir do golpe de Estado realizado por militares brasileiros, os prefeitos das capitais eram indicados pelos governadores dos respectivos estados, que eram indicados pelo presidente da República, o qual, no ambiente despótico de uma ditadura, era indicado pelas Forças Armadas. Existia uma verticalidade na escolha dos representantes, com influência visível sobre a gestão pública. Ao contrário, nos conselhos municipais, pretensamente, pelo menos no discurso, busca-se uma horizontalidade na escolha dos representantes, com o objetivo de abarcar a maior diversidade possível de grupos sociais que a sociedade pressupõe. Em tese, seus resultados são menos controláveis e menos previsíveis já que as decisões dos conselhos não são mais tomadas por uma única pessoa. Em outras palavras, seriam decisões mais democráticas.
“Vamos ver o que que a gente está precisando mais aqui”. É o que poderia dizer um representante da comunidade169, segundo Sonia de Antoni (informação verbal)170, Gerente de
Produto da paulistana Living em Porto Alegre. Quando a população é consultada, os posicionamentos costumam ser variados, desde discórdias sobre as características dos projetos apresentados até solicitações de ações que mitiguem impactos do empreendimento sobre a região. Nesse caso, como aventado pela citação acima, os próprios membros do conselho,
169 Os membros do Conselho do Plano Diretor de Porto Alegre são divididos em três grupos: representantes
de entidades governamentais, representantes de entidade de classe e representantes da “comunidade”. Disponível em: http://www2.portoalegre.rs.gov.br/spm/default.php?p_secao=168. Acesso em: 6 março 2014. 170 ANTONI, Sonia de. Depoimento. Entrevistador: Felipe Anitelli. Porto Alegre: Living, 2012
122 representantes de determinadas parcelas da população, sugerem ações aos promotores imobiliários cujos projetos estão sendo julgados, como a manutenção de uma praça ou a reforma de um posto de saúde. “Nós queremos ter vistas ao processo”171: qualquer representante membro
do conselho pode requerer cópias do projeto, leva-lo consigo, analisa-lo por determinado tempo e discuti-lo com outros moradores da região, eventualmente ausentes da reunião. Antoni citou o caso de um empreendimento cujo processo na prefeitura ficou paralisado por sessenta dias enquanto os representantes da comunidade discutiam a pertinência do projeto para a região.
Um arquiteto entrevistado, de um escritório de arquitetura de Porto Alegre, cujo nome não será mencionado, disse que o prefeito da cidade precisa posteriormente homologar as decisões do conselho. Segundo o arquiteto, na prática, de acordo com as experiências que ele já presenciou, isso traz implicações políticas para essa decisão. Por parte do Executivo, negar uma decisão popular, referendada por representantes da comunidade atuantes no conselho, poderia gerar um impacto negativo na imagem da sua gestão junto a população em geral. Por parte do incorporador, contrapor direcionamentos do conselho pode significar se indispor com influentes representantes populares. Na prática, segundo o escritório, para evitar maiores problemas, os empresários aceitariam muitas das propostas do conselho. “Tu faz esse empreendimento aqui,
mas tu vai (...) fazer toda a sinalização dessa rua, mais aquela [rua] tu vai alargar”. Essas são algumas situações que o escritório já presenciou.
Uma questão levantada por diversos escritórios de arquitetura e incorporadores imobiliários é a pertinência ou não de opiniões leigas sobre questões técnicas. Eles costumam desqualificar as opiniões dos populares172 com a justificativa de que eles não seriam técnicos,
como o são administradores, engenheiros, urbanistas, advogados, arquitetos, etc.. Essa pesquisa de doutorado acredita que as questões colocadas por populares, eventualmente sem formação acadêmica, são tão legítimas quanto as opiniões dos técnicos acima mencionados. A diferença está na linguagem, ou seja, na maneira como cada um se expressa. Não se pode desqualificar essas manifestações populares por causa da suposta falta de embasamento técnico de seus argumentos. Precisa-se, ao mesmo tempo, entender as questões pontuadas da maneira como elas foram expressas nos discursos dos populares. Aqui considera-se a pluralidade das opiniões e as diferentes formas de expressões questões essenciais para o sucesso do conselho e elementos qualificadores de suas reuniões. Credita-se também a importância de tais conselhos ao embate político criado, a ressignificação da noção de cidadania gerada aos populares que participam e a responsabilidade sobre questões urbanas importantes através do compartilhamento das decisões.
171
ANTONI, Sonia de. Depoimento. Entrevistador: Felipe Anitelli. Porto Alegre: Living, 2012
172
“Populares” são a parcela do conselho que não pertence nem ao Governo nem as entidades de classe. Como já foi descrito, alguns conselhos nomeiam essa parcela como „comunidade‟.
123 Em Porto Alegre, representantes da „comunidade‟ preenchem um terço das vagas. Os outros dois terços são ocupados por entidades de classe173 e Governo municipal. Por exemplo,
um dos integrantes das entidades de classe é o Sindicato dos Corretores de Imóveis do Rio Grande do Sul174; outra entidade que participa é o Sindicato das Indústrias da Construção Civil do
Rio Grande do Sul175. Várias dessas entidades podem ter interesses em legitimar o negócio
imobiliário proposto e avaliado pois elas próprias poderiam se beneficiar desses negócios, direta ou indiretamente. No caso dos corretores, provavelmente são empresas do próprio sindicato que farão posteriormente as vendas dos apartamentos. No caso do SINDUSCON, provavelmente as incorporadoras dos empreendimentos apresentados são filiadas ao sindicato. Nesses dois casos, é provável que os interesses de classe representados sejam os específicos dos agentes patronais do mercado imobiliário. Em outras palavras, os interesses desses membros do conselho podem sempre coincidir com os interesses dos empresários que submeteram seus empreendimentos para avaliação.
Existem duas maneiras de interpretar a presença dessas entidades. A primeira é aceitar que é legítima a participação de entidades que representem os interesses comerciais dos promotores imobiliários. Como o conselho deve abarcar os mais diversos setores e interesses da sociedade, é democrático que as entidades mercantis da construção civil queiram participar e interferir no processo. A segunda maneira de interpretar a presença dessas entidades é supor que elas tenham uma ação coordenada e corporativista em benefício próprio. A dúvida é se grupos empresariais mais relevantes economicamente inibiriam decisões do conselho que são contrárias aos agentes do mercado imobiliário, eles próprios, e se eles restringiriam possíveis sanções para reparar impactos dos empreendimentos. A dúvida é que eles decidiriam em benefício próprio, defendendo seus próprios interesses, comprometendo suas opiniões e deslegitimando suas teses expostas no conselho.
Vargas (informação verbal)176, professor da Universidade Federal do Rio Grande do Sul,
enxerga distorções na atuação do conselho. Segundo ele, de acordo com a sua composição e interesses de seus membros, ocorreria constantes favorecimentos ao grande capital imobiliário, legitimados, controversamente, pelo discurso de participação e de negociação. O conselho seria
173 Normalmente, essas entidades de classe são sindicatos patronais, como o SINDUSCON. A classe
operária, por outro lado, raramente é representada através dessas entidades de classe que integram os conselhos urbanos.
174 Disponível em:
http://www2.portoalegre.rs.gov.br/spm/default.php?p_noticia=166439&ELEICAO+DEFINE+REPRESENTAN TES+NO+CONSELHO+DO+PLANO+DIRETOR. Acesso em: 6 março 2014.
175
Disponível em:
http://www2.portoalegre.rs.gov.br/spm/default.php?p_noticia=166439&ELEICAO+DEFINE+REPRESENTAN TES+NO+CONSELHO+DO+PLANO+DIRETOR. Acesso em: 6 março 2014.
124 “absolutamente aparelhado pelo capital imobiliário. Ele é formado basicamente pelos advogados
do capital imobiliário, pelo SINDUSCON, pelos operários da construção civil [etc.] (...). Não tem comunidade, tem só os interesses [imobiliários] representados”. Essa situação gera graves implicações. Com projetos aprovados pelo conselho, negócios imobiliários desses empresários seriam, de certo modo, legitimados pela população participante do conselho. Esses promotores imobiliários poderiam se defender de eventuais críticas ao afirmar que seu empreendimento foi aceito pelo conselho e, dessa forma, validado por essa população. As conduções políticas não seriam inclusivas em função do aparelhamento mencionado por Vargas e o processo se aproximaria novamente ao ambiente reacionário da plutocracia ao invés da democracia. É exatamente isso que um conselho popular procuraria evitar, segundo a própria prefeitura:
[a partir de 2000] recebeu novas competências, passando a decidir uma série de questões, amparado numa maior representatividade popular. Assumiu um papel mais ativo, propondo e formulando políticas, planos e projetos. Passou a sugerir modificações e a incentivar discussões sobre a cidade, recebendo e colocando em debate idéias vindas da população177.
Como essa pesquisa de doutorado considera o conselho popular um instrumento de ação que deveria integrar qualquer planejamento urbano, também consideram-se pertinentes as colocações de Maricato (2002, p. 180). A autora afirma que se um plano urbano pretende combater a desigualdade social, ele precisa ser a expressão democrática da sociedade. “Sem a
participação popular a implementação do plano se torna inviável e, ele mesmo, inaceitável ao tomar os moradores como objeto e não como sujeitos”. A própria definição da prefeitura, destacada acima, sugere que o conselho teria assumido um papel mais ativo em proposições políticas e teria maior representatividade popular. Em teoria, seus objetivos parecem contemplar a ideia colocada por Maricato (2002), de que os moradores da cidade são sujeitos e não objetos. No entanto, como qualquer empresa capitalista tem sempre como objetivo, legítimo, buscar lucros cada vez maiores, conclui-se a impertinência de seus representantes num conselho municipal. Se seus meios de ação são ilegítimos, como o aparelhamento do conselho, por exemplo, sua participação seria incompatível com as pretensões do conselho. A participação desses empresários deveria, portanto, ser legitimada em outras instâncias, mas não dentro do conselho popular.
É importante afirmar que aqui não se está discutindo apenas a atuação de um conselho popular existente na cidade de Porto Alegre. Dificuldades de legitimação dos conselhos poderiam ser vistas como reflexos de um contexto político e econômico internacional, neoliberal, portanto, aplicáveis a qualquer outra grande metrópole brasileira. O sociólogo argentino Atílio Borón (2010, p. 187-188) reconhece que “a herança do neoliberalismo é uma sociedade profundamente
177 Disponível em: http://www2.portoalegre.rs.gov.br/spm/default.php?p_secao=168. Acesso em: 6 março
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desagregada e distorcida, com gravíssimas dificuldades em se constituir do ponto de vista da integração social e com uma agressão permanente ao conceito e à prática da cidadania”. Já discutiu-se aqui implicações da doutrina neoliberal178. O que importa mais para essa pesquisa de
doutorado é reconhecer que essa herança diminuiu sistematicamente a influência de decisões estritas do Estado sobre a sociedade e, igualmente, aumentou a influência de decisões específicas de certos grupos empresariais privados sobre a sociedade. Isso vem ocorrendo através da omissão ou da conivência do Estado. Borón também afirma que políticas econômicas e sociais neoliberais excluem de seu exercício grandes setores da população, ou seja, elas costumam vincular-se ou beneficiar apenas setores específicos. Trocando o termo „políticas
econômicas e sociais‟ por „conselho popular‟ e trocando o termo „grandes setores da população‟ por „representantes da comunidade‟, tem-se: os conselhos municipais excluiriam de seu exercício os representantes da comunidade. Afirma-se isso também a partir da opinião de Vargas (informação verbal)179, de que o conselho é „aparelhado‟ pelo grande capital imobiliário.
Portanto, é provável que as dificuldades encontradas em Porto Alegre se repitam, em alguma medida, nas outras cidades estudadas. O partilhamento de decisões sobre a política habitacional e urbana e o exercício da cidadania - de parcelas da população normalmente excluídas dessas decisões e efetivado num conselho popular - parecem incompatíveis com os interesses comerciais do grande capital imobiliário voltado para a incorporação de edifícios de apartamentos. O arquiteto Frederico Rabelo (informação verbal)180, por exemplo, professor da
Universidade Federal de Goiás, admite limites na atuação do conselho da prefeitura de Goiânia. Na capital goiana, a destinação dos recursos obtidos com a outorga onerosa181 seria realizada
pelo conselho de políticas urbanas do município. Ele é o “órgão auxiliar da administração
municipal na formulação, acompanhamento e atualização das diretrizes e dos instrumentos de implementação da política urbana municipal”182. Porém, a implementação da política urbana
mencionada pela prefeitura parece parcial. Segundo Rabelo, “quem manda lá dentro, a maioria
que decide, é o pessoal das incorporadoras”. Ele também menciona que um membro do conselho, docente e pesquisador oriundo da Pontifícia Universidade Católica de Goiás, decidiu não
178 Como por exemplo nas reflexões realizadas por Anderson (2010).
179 VARGAS, Júlio Celso Borello. Depoimento. Entrevistador: Felipe Anitelli. Porto Alegre: UFRGS, 2012
180 RABELO, Frederico. Depoimento. Entrevistador: Felipe Anitelli. Goiânia: Espaço Planejamento Arquitetura Consultoria, 2013.
181“É um instrumento que regula o Uso do Solo Urbano e tem relação direta com o adensamento de áreas,
pois é um indicador das áreas onde a concentração de pessoas deverá ser maior, uma vez que por meio de sua aplicação o empreendedor poder construir acima do coeficiente fixado em lei, condicionado a uma contrapartida financeira estabelecida na legislação”. Disponível em: https://www.goiania.go.gov.br/html/seplam/planejando/solo.htm. Acesso em: 7 março 2014.
182 Disponível em: http://www.goiania.go.gov.br/shtml/seplam/aseplam/estrutura/compur.shtml. Acesso em:
126 participar mais de suas reuniões, pois percebeu que estava “legitimando um negócio que não é
correto porque ficava na mão dos incorporadores”. Rabelo acha que uma das influências de incorporadoras sobre o conselho está no direcionamento de recursos para locais em que agentes patronais do mercado imobiliário têm mais interesses comerciais e nas regiões em que eles lançam mais empreendimentos imobiliários. Cidadãos destituídos de tais interesses, nesse cenário, teriam mais dificuldades em atuar nos conselhos, principalmente se os interesses que eles representam contrariam os interesses dos agentes patronais mencionados.
O termo „cidadão‟ pode ser considerado como indivíduo no gozo dos direitos civis e políticos de um Estado. Quais seriam os direitos desse indivíduo sobre a política habitacional e urbana de um município? A institucionalização de um embate político e a representatividade popular que um conselho tem podem indicar um caminho para se consolidar esses direitos, apesar dos problemas, distorções e limites discutidos. Porém, o que ocorre quando as instituições públicas, inclusive os conselhos municipais, são incapazes de resolver problemas urbanos históricos, como o acesso à habitação?
A própria legislação inclui populações mais desamparadas, que talvez não tenham a mesma articulação política para „aparelhar‟183 ou „mandar‟184nos conselhos municipais. “Viabilizar
para a população de menor renda o acesso à terra urbanizada e à habitação digna e sustentável”, por exemplo, é um dos objetivos da recente lei federal n. 11.124, de 2005185, que dispõe sobre o
Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social. As letras “b”, “c” e “d”, do primeiro parágrafo, do quarto artigo, afirmam que são princípios dessa lei (parágrafos selecionados):
b) moradia digna como direito [grifo nosso] e vetor de inclusão social; c) democratização, descentralização, controle social e transparência
dos procedimentos decisórios [grifo nosso];
d) função social da propriedade urbana visando a garantir atuação direcionada a coibir a especulação imobiliária e permitir o acesso à terra urbana e ao pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade.
Porém, quais ações populares poderiam ser consideradas como legítimas quando o próprio Governo se omite, não aplica corretamente as determinações da legislação e não assiste plenamente essas parcelas empobrecidas da população? Essa pesquisa de doutorado abarca também outro tipo de participação popular: as ocupações urbanas, as invasões de edificações abandonadas, etc.. A primeira decisão aqui é considerar uma ocupação urbana como uma forma
183
VARGAS, Júlio Celso Borello. Depoimento. Entrevistador: Felipe Anitelli. Porto Alegre: UFRGS, 2012
184
RABELO, Frederico. Depoimento. Entrevistador: Felipe Anitelli. Goiânia: Espaço Planejamento Arquitetura Consultoria, 2013
185 Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11124.htm. Acesso em: 7
127 legítima de participação popular no embate sobre os problemas das grandes metrópoles brasileiras. As ocupações poderiam ser justificadas por causa da omissão do Estado em resolver as demandas desses ocupantes? Elas poderiam ser legitimadas a partir dos princípios listados no parágrafo acima destacado (princípios esses que foram institucionalizados através de legislação)? Os exemplos citados a seguir devem ser entendidos a partir dessas premissas e indagações.
Foram encontradas duas formas de abandono dessas edificações. A primeira são edifícios de apartamentos recentes, da última década, mas que, por alguma razão, tiveram sua construção paralisada. Isso estaria relacionado a negócios imobiliários com prejuízo comercial, incorporadores que faliram durante a execução da obra, etc.. Além desses, todas as cidades estudadas têm edifícios em regiões centrais, que foram concebidos em décadas passadas, originalmente como residenciais ou comerciais, que hoje estão degradados, abandonados, sub- utilizados ou que se transformaram em cortiços. No geral, esses edifícios estão localizados em regiões desvalorizadas mercadologicamente, locais em que o mercado imobiliário pouco investe atualmente na incorporação de novos edifícios de apartamentos. Essas áreas não têm mais o mesmo status social e simbólico que existia quando elites locais as ocupavam.
128
Figura 7: Edifício abandonado, autor do projeto arquitetônico desconhecido. Localização: avenida Marques
129
Figura 8: Edifício abandonado, da antiga confeitaria Rocco, projetada em 1912 pelo arquiteto Salvador
Lambertini. Localização: rua Doutor Flores esquina rua Riachuelo, Centro, Porto Alegre, Rio Grande do Sul (fotos: autor).
Figura 9: Edifício abandonado, autor do projeto arquitetônico desconhecido. Localização: avenida
Presidente Vargas, Campina, Belém, Pará (Disponível em: www.maps.google.com.br. Acesso em: 7 março 2014).
130
Figura 10: Edifício abandonado. Localização: avenida Araguaia, Setor Central, Goiânia, Goiás (Disponível
em: www.maps.google.com.br. Acesso em: 7 março 2014).
Mais precisamente, quem não utilizou a edificação plenamente foi o seu proprietário original. De fato, eles não estão ocupados como tradicionalmente o são os edifícios construídos