6. Analyse
6.5 Resultat analyse
6.5.4 Måloppnåelse for alternativ 0, alternativ 1 og alternativ 2
A prefeitura de Belo Horizonte apresenta a Operação Urbana (OU) Nova BH como “um
plano para reestruturar algumas das áreas mais vitais da nossa cidade”191. Algumas questões que
se procuram responder aqui são: Quais os interesses desse plano de reestruturação? Quem elaborou esse plano? Quais os interesses de quem elaborou esse plano? Quais parcelas da população não participaram da elaboração do plano? Como se definiu quem elaboraria o plano? Quem faria a reestruturação imaginada? Em que termos essas áreas são vitais? Elas são vitais para quem? Por que essas áreas foram escolhidas entre todo o território da cidade? A quem mais interessa comercialmente as áreas que foram escolhidas para intervenção? Essas indagações serão analisadas na perspectiva dos argumentos já pontuados anteriormente nesse capítulo.
Novamente, aqui, reforça-se o interesse em entender situações generalizadas, que produziriam manifestações particulares em cada cidade. Dentro dos interesses desse capítulo, a Nova BH poderia ser utilizada para entender como „população‟, „empresários‟ e „Estado‟192 se
manifestam e participam dos processos imobiliários, como influenciam e são influenciadas. Portanto, as questões pontuadas aqui poderiam ser utilizadas para se entender aspectos do planejamento urbano e, em especial, a verticalização das edificações em muitas cidades brasileiras. A operação urbana encontrada em Belo Horizonte é considerada, por essa pesquisa, apenas uma manifestação particular de um contexto cultural geral.
191 Disponível em:
http://portalpbh.pbh.gov.br/pbh/ecp/files.do?evento=download&urlArqPlc=cartilhanovabh.pdf. Acesso em: 11 março 2014.
192
„População‟, „empresários‟ e „Estado‟, como vem sendo reiteradamente colocado, nos termos estabelecidos nesse capítulo.
140
Figura 15: Capa da cartilha da operação urbana chamada Nova BH. Disponível em:
http://portalpbh.pbh.gov.br/pbh/ecp/files.do?evento=download&urlArqPlc=cartilhanovabh.pdf. Acesso em: 12 março 2014.
O historiador Luis Fernandes (2010), professor da Universidade Federal Fluminense, lembra uma questão que integra a doutrina neoliberal: a tendência de desregulamentação das atividades econômicas e sociais por causa de ações do próprio Governo. A partir de justificativas de adeptos dessa doutrina, isso seria justificado pela maior eficiência do mercado privado em relação à burocracia governamental. A Nova BH, de fato, desconsidera determinadas regulamentações urbanas e edilícias pré-existentes. Nesse sentido, é possível afirmar que houve uma desregulamentação. Porém, em seguida, ela mesma cria regulamentações novas e específicas. Aqui, notam-se duas fases indissociáveis: primeiro, se desregulamenta a lei; segundo, cria-se uma nova legislação que atenda os objetivos específicos da OU. Há uma substituição de regulamentações pois, em algumas circunstâncias e por alguns agentes, a primeira é julgada inadequada para atender as atuais demandas. Talvez o termo mais correto para definir os princípios dessa operação imobiliária seja flexibilização. A operação urbana prevê aumentar os coeficientes de aproveitamento do terreno em até 8 vezes, segundo o arquiteto Túlio Lopes (informação verbal)193. Atualmente, o coeficiente mais alto da cidade é de apenas 3 vezes a
área do terreno194, restrito em alguns trechos da região mais central da cidade. Se a pretensão da
193 LOPES, Túlio. Depoimento. Entrevistador: Felipe Anitelli. Belo Horizonte: Túlio Lopes Arquitetura, 2013. O arquiteto projetou cerca de 400 edifícios de apartamentos na cidade de Belo Horizonte entre os anos de 2009 e 2013.
194 Disponível em:
http://portalpbh.pbh.gov.br/pbh/ecp/files.do?evento=download&urlArqPlc=Texto_Base_Zoneamento_Param etros_Urbanisticos.pdf. Acesso em: 11 março 2014.
141 Nova BH se confirmar, o índice quase triplicará. Qualquer operação urbana só é realizada a partir da promulgação de uma lei municipal específica, transitada, inclusive, pelo Legislativo. Portanto, não há somente desregulamentação. O que ocorre é a flexibilização de índices construtivos previamente estipulados pela legislação vigente até então.
A possibilidade de construir a mais será comprada pelos empresários interessados através de um mecanismo chamado CEPAC – Certificado de Potencial Adicional de Construção. O promotor imobiliário compra o potencial construtivo aumentado e o utiliza para construir a mais, dentro do limite de 8 vezes a área do terreno. Esses recursos financeiros gerados serão captados pela prefeitura e revertidos, em tese, em benfeitorias materiais na própria área. Segundo Lopes, espera-se “que esse dinheiro que entra na nossa prefeitura vai ser revertido para mais obras
urbanas e para revitalizações”195. O arquiteto Afonso Walace (informação verbal)196 interpreta a
maneira como a prefeitura assume essa operação imobiliária: “É uma operação [em] que eu vou
trazer alguns sócios para o meu negócio”. Se essa transação for considerada um negócio, evidentemente, como esperam os empresários envolvidos, os agentes públicos competentes seriam sócios desse negócio, nas palavras do arquiteto. No contexto da OU, o planejamento urbano seria realizado principalmente a partir desses sócios e desse modelo de negócio. Walace também reitera as afirmações de Lopes e explica em que condições esses empresários poderiam atuar:
Essa região aqui que está degradada. Nós precisamos melhorar, então, eu vou dar alguns benefícios aqui. Vocês [empresários] vão ter um coeficiente 7 [por exemplo], mas as condições são essa, essa e essa (...). É uma combinação entre o poder privado e o desejo da cidade que o Poder Público quer.
Pelas descrições acima, seria possível caracterizar as operações urbanas como uma abertura realizada pelo Poder Público, permitindo que certos setores da sociedade participem diretamente da construção material da cidade e assumam determinados ônus e bônus. A legislação de Belo Horizonte define que “Operações Urbanas é o conjunto de intervenções e
medidas coordenadas pelo Poder Executivo Municipal, com a participação de agentes públicos ou privados, com o objetivo de viabilizar projetos urbanos de interesse público”197. Existem duas
questões implícitas nessa frase que deveriam ser melhor precisadas. O que significa exatamente participação de agentes privados? Quais interesses públicos existiriam em viabilizar esses
195
LOPES, Túlio. Depoimento. Entrevistador: Felipe Anitelli. Belo Horizonte: Túlio Lopes Arquitetura, 2013. 196 WALACE, Afonso. Depoimento. Entrevistador: Felipe Anitelli. Belo Horizonte: Dávila Arquitetura, 2013. O escritório Dávila Arquitetura, onde Afonso Walace trabalha, projeto cerca de 120 edifícios de apartamentos por ano em diferentes cidades brasileiras.
197 Lei Municipal de Belo Horizonte n. 9.959/2010, que altera o Plano Diretor da cidade n. 7.166/1996.
Disponível em:
http://portalpbh.pbh.gov.br/pbh/ecp/files.do?evento=download&urlArqPlc=curso_capacitacao_lei_9959_1.pdf . Acesso em: 11 março 2014.
142 projetos urbanos com participação de agentes privados? A resposta à primeira pergunta é que a participação de agentes privados parece se restringir a alguns dos principais promotores imobiliários atuantes na cidade. A resposta à segunda pergunta é que seriam os interesses desses promotores imobiliários que viabilizariam os projetos urbanos organizados a partir da operação urbana. Os argumentos expostos adiante são convergentes com essas explicações e mostrarão mais detalhadamente os meandros dessas negociações. Eles se mostram também como manifestações concretas das questões já pontuadas em tópicos anteriores. Entre outras manifestações, serão entendidas dificuldades, por vezes, intransponíveis, de determinadas parcelas da população em participar das deliberações sobre a concepção da OU. Evidentemente, essas populações não fazem partidos dos interesses econômicos dos principais agentes patronais do mercado imobiliário de Belo Horizonte, muitos dos quais serão provavelmente os principais beneficiários da OU.
O engenheiro civil Teodomiro Diniz (informação verbal)198, diretor-presidente da
incorporadora Diniz Camargos, de Belo Horizonte, amplia as compreensões sobre os termos da OU. Diniz afirma que apenas a flexibilização dos índices construtivos não seria condição suficiente para incentivar o mercado imobiliário a investir em determinada área. Ele tem uma militância empresarial, corporativa e sindical em órgãos de classe, como por exemplo a Câmara da Indústria da Construção em Minas Gerais e seus comentários podem indicar a demanda de outros incorporadores de Belo Horizonte. Ele é taxativo ao dizer que trechos dessa operação urbana já tinham um potencial construtivo alto, adequado a verticalização urbana, antes mesmo da OU. Por isso, apenas o coeficiente de aproveitamento do terreno, alto ou baixo, não é determinante para um incorporador escolher construir um edifício de apartamentos num ponto da cidade. Sobre isso, os investimentos do Estado também seriam fundamentais: “vão ser construídas escolas, postos
de saúde (...) parques, praças, melhorias urbanas de toda natureza”. Portanto, além de flexibilizar o potencial construtivo, a área em questão precisaria ser requalificada:
Nós passamos décadas com coeficientes altos, por exemplo, na borda da avenida Antônio Carlos, na borda da avenida Amazonas. [Porém] Ninguém nunca quis construir porque não tem atratividade. A operação traz a possibilidade de investimento, de melhoria urbana e consequente atratividade por parte do mercado.
Parece que a descrição de Diniz indica que a cidade existente, dentro dos limites territoriais estabelecidos na OU e anteriormente à sua implantação, não seria adequada para novos negócios da incorporação imobiliária. Instituições públicas seriam implementadas, equipamentos urbanos seriam implantados, áreas de lazer seriam criadas, a ambiência urbana seria reconstituída, as edificações construídas seriam outras ou, nas palavras do empresário, seriam realizadas “melhorias urbanas de toda natureza”. Portanto, não seria simplesmente a
143 possibilidade de construir mais ou menos, mas a mudança total da paisagem da região é que alavancaria o negócio. Nessas condições, existe algum elemento já presente na região da OU que será mantido após a sua implantação? A população já residente na área, por exemplo, traria „atratividade‟ para os novos negócios imobiliários privados ou públicos? Tal como a paisagem do bairro, essa população seria alterada se não houvesse atratividade? Sobre a formulação da OU, a população199 em geral não teve muita participação nas decisões sobre as atratividades existentes
ou programadas, que seriam mantidas ou excluídas.
O arquiteto Carlos Teixeira (informação verbal)200, do escritório Vazio Arquitetura, adverte
que “esse prefeito [Márcio Lacerda] ficou um ano e meio (...) discutindo o projeto com todos os
empresários interessados”. Dentro das oportunidades de negócio geradas pela OU, isso provavelmente poderia significar empresários interessados no aumento do potencial construtivo ou nas benfeitorias materiais posteriores da região, entre outros interesses. Após esse período, segundo Teixeira, em apenas dois meses, o prefeito pretendia201 apresentar a OU para a
população e encaminhá-la para aprovação no legislativo. Essa situação evidencia o desequilíbrio com que população e empresários202 foram envolvidos no processo de elaboração e debate.
Confirma também que a possível abertura dos gestores públicos competentes à participação privada restringe-se fortemente a empresas com grande concentração de capital e grande capacidade de investimento sobre o meio urbano qualificado pela operação, ou seja, os principais promotores imobiliários atuantes na cidade, sejam eles incorporadores, construtores, empreiteiros, etc.. Como já colocado, o termo „privado‟ de uma parceria „público-privado‟ parece significar apenas importantes empresários, os que têm mais influência política e os que têm mais capacidade de investimento. Essas parcerias não costumam incluir outras parcelas da população, principalmente as desvinculadas dos interesses econômicos de tais empresários.
Em tese, a participação da população poderia ser prevista de várias formas, como as audiências públicas, por exemplo, ajudando a legitimar as intenções iniciais da prefeitura: a pertinência de uma operação urbana e o desenvolvimento material a partir desse modelo de negócio; a pertinência de parcerias público-privado e a legitimidade da participação de representantes patronais de empresas do mercado imobiliário na elaboração da OU; a escolha da região em que a operação irá incidir e as justificativas da exclusão de outras áreas, não incluídas; a escolha de qual será o público alvo da operação e qual o perfil sócio-econômico da população
199„População‟ nos termos já estabelecidos nesse capítulo.
200 TEIXEIRA, Carlos. Depoimento. Entrevistador: Felipe Anitelli. Belo Horizonte: Vazio Arquitetura, 2013. O arquiteto já projetou e incorporou alguns edifícios de apartamentos construídos em Belo Horizonte.
201 Pretendia, pois essa informação foi levantada à época em que a OU ainda era discutida em algumas
instâncias.
202
144 que irá morar, trabalhar, divertir-se, etc., na região; a solução para as famílias eventualmente desalojadas pelas obras da operação, que tenham tido seus imóveis desapropriados; a definição das características urbanísticas da operação e as implicações sobre a paisagem existente e sobre o patrimônio edificado; a escolha de como, quando, quanto, onde, por que e com quem serão utilizados os investimentos arrecadados, etc.. Se todas essas e outras questões forem adequadamente discutidas com representantes de grupos variados da população em geral e não apenas com empresários que se beneficiem comercialmente com a OU, qualquer operação urbana seria válida pois ela teria sido legitimada por grupos mais variados. Nessas condições, a operação seria aceitável, quaisquer que sejam suas características ou seus resultados. Porém, ao que parece, não foi isso o que ocorreu na Nova BH, como sugeriu Teixeira anteriormente.
“Nossa cidade crescendo do jeito certo”203. É o que afirma um anúncio publicitário da Nova
BH. O arquiteto Eduardo Moreira (informação verbal)204, do escritório 1:1 Arquitetura e
Construção, questiona o slogan. “Se for analisar essa frase com um pouco mais de cuidado, com
certa postura crítica, ela é perigosa. „Certo‟ para quem‟? „Nossa‟? Quem está decidindo isso? Nova BH? (...). Não existe nada de novo”205. A propaganda faz parecer que toda a população
estaria incluída na OU, pois ela seria realizada na „nossa cidade‟. A sensação de inclusão que esse termo traz não deveria ocultar que as benfeitorias materiais eventualmente realizadas não seriam apropriadas por todos igualmente. Porém, a necessidade de se criar um discurso inclusivo ajudaria a legitimar as propostas da prefeitura. Maricato (2002, p. 165) acredita que a publicidade teria um papel especial na dissimulação e representação do ambiente construído. Haveria a tentativa de dar uma aparência geral a um ponto de vista parcial. “É evidente também que a
representação ideológica é um instrumento de poder – dar aparência de „natural‟ e „geral‟ a um ponto de vista parcial, que nas cidades está associado aos expedientes de valorização imobiliária”. No caso dessa OU, qual seria o ponto de vista parcial implícito? Vários indícios apontam que poderia ser o ponto de vista empresarial, não só da incorporação imobiliária envolvida como também um ponto de vista empresarial da própria prefeitura.
A maneira como os argumentos são colocados nesse capítulo expõe uma constatação cada vez mais evidente: atualmente, certos agentes privados, vinculados ao mercado imobiliário, teriam uma influência crescente sobre a formatação da política habitacional e urbana. Ressalte-se que essa influência é uma maneira de esses agentes institucionalizarem, no aparato governamental, seus próprios interesses comerciais. Ressalte-se também que essa influência é
203 Disponível em:
http://portalpbh.pbh.gov.br/pbh/ecp/noticia.do?evento=portlet&pAc=not&idConteudo=129779&pIdPlc&app=s alanoticias. Acesso em: 11 março 2014.
204 MOREIRA, Eduardo. Depoimento. Entrevistador: Felipe Anitelli. Belo Horizonte: Umpraum, 2013.
205 Por
causa do entendimento dúbio que „Nova BH‟ pode gerar, esse termo sempre será colocado em itálico.
145 quase sempre restrita a pouquíssimos empresários, mas que se organizam nas maiores empresas do setor. Portanto, a „iniciativa privada‟ citada refere-se quase que exclusivamente ao grande capital que, nos limites da política urbana, seriam as principais incorporadoras, construtoras e empreiteiras. A sociedade civil organizada, dentro do entendimento dessa pesquisa de doutorado, obviamente, não seria incluída nessa „iniciativa privada‟. O curioso é que as ações continuam, como sempre, altamente centralizadas a partir do Governo. Porém, o que se mostra aqui é que essas ações governamentais são cada vez mais influenciadas por interesses comerciais patronais extrínsecos ao aparato estatal. Atualmente, em algumas circunstâncias, elas são tão influenciadas que é possível afirmar que, em alguma medida, governantes competentes se comportam como os próprios empregados dos empresários envolvidos, ou seja, atuam em função de seus interesses. Se esses empresários influentes podem ser considerados uma elite econômica e, ao influenciar os agentes públicos competentes, essa elite se torna uma classe dirigente, Marx e Engels ajudam a entender a questão em termos históricos:
Toda a nova classe que se põe no lugar da classe dirigente anterior fica obrigada, para levar a cabo seu objetivo, a representar seus interesses como o interesse comum de todos os membros da sociedade (...). [Ela] precisa dar a suas idéias a forma de universalidade e representa-las como as únicas idéias racionais e universalmente válidas206
As ideias dos autores alemães foram extraídas de uma obra de Harvey (2005), com o pertinente título de „A produção capitalista do espaço‟. Harvey expõe uma contradição na gestão de uma democracia burguesa, ou seja, na gestão da democracia capitalista. Por um lado, ela precisa do consentimento da maioria de seus governados. Por outro lado, ela tem que expressar o interesse da classe dirigente. A solução seria o Governo produzir consentimentos entre as classes subordinadas. “A ideologia proporciona um canal importante, e o poder estatal é,
consequentemente, utilizado para influenciar a educação e para controlar, direta ou indiretamente, o fluxo de idéias e informações” (HARVEY, 2005, p. 88). O tópico desse capítulo que aborda a participação popular mostrou que uma maior presença de variados setores da sociedade civil organizada sobre decisões governamentais pode indeterminar resultados mais óbvios. Como a diversidade social da população pressupõe também uma diversidade de opiniões, é provável que, muitas vezes, essa população tenha opiniões divergentes das propostas dos negócios imobiliários dos principais promotores privados. Por causa disso, a produção de consensos e o controle dos fluxos de ideias e informações parecem preservar os interesses desses agentes privados.
O arquiteto Wellington Cançado (informação verbal)207, professor da Universidade Federal
de Minas Gerais, confirma esse modo específico de operar o planejamento de uma cidade, esse
206 MARX, Karl; ENGELS, Frederich. The german ideology. New York, 1970, p. 65-66. In: HARVEY, 2005,
p. 81.
146 “fazer política de cima para baixo”. Segundo ele, “o projeto [Nova BH] foi apresentado para todos
os empresários, para o CREA, para vários órgãos colegiados e (...) possíveis interessados no projeto”. O restante da população, não vinculada a esses grupos, sem os mesmos interesses econômicos e, ao que parece, sem a mesma influência política, não foi bem informada sobre maiores detalhes da operação urbana. É importante entender que a apresentação é a última etapa do processo de desenvolvimento da OU. Nesse caso, essa população não teria participado da elaboração, do desenvolvimento e, posteriormente, com o projeto pronto, não foi nem informada sobre como seria esse projeto. Cançado ainda relata que moradores do bairro de Santa Tereza, um dos afetados pela OU, descobriram a operação urbana pela imprensa. “Isso é de uma
violência”.
Reiterando o que já foi colocado na introdução desse tópico, não é interesse dessa pesquisa entender um contexto geral a partir de casos particulares, mas, ao contrário, perceber que existe um contexto geral que se manifesta de formas diferentes em cada localidade. A OU Nova BH pretende concretizar um modo específico de planejar o desenvolvimento físico-territorial das cidades, consolidado largamente no Brasil, um modo em que interesses econômicos empresariais de determinados grupos mais influentes politicamente preponderam sobre quaisquer outros interesses do restante da população. Nesse contexto, pode-se afirmar que há uma apropriação, indevida, nesse caso, do próprio planejamento urbano por parte desses empresários envolvidos, que o utilizaria de acordo com seus interesses.
Cançado (informação verbal)208 também alerta que alguns trechos da OU foram
concebidos por alguns dos principais promotores imobiliários privados atuantes na cidade, através de um mecanismo chamado Manifestação de Interesse: uma empresa qualquer manifesta oficialmente interesse em intervir numa determinada área da cidade, com o objetivo de produzir benfeitorias. No caso da Nova BH, isso foi realizado por três empresas que atuaram em parceria: Odebrecht, Andrade Gutierrez e Melo Barbosa209. Quando uma empresa privada decide como
direcionar seus investimentos e elabora um negócio qualquer, ela não costuma consultar ninguém além de seus diretores e acionistas, ou seja, além de sua cúpula administrativa. Suas decisões comerciais são privadas e a população residente na cidade desconhece suas intenções enquanto elas não são publicizadas na propaganda ou materializadas na paisagem. Nesse cenário, é provável que, ao encaminhar tal negócio a partir de princípios estritamente capitalistas, a empresa