As reflexões acerca da governança hídrica, com formulações políticas e jurídicas que buscam efetivá-las, têm acompanhado o caminho das águas enquanto recurso de maior importância deste século. No que concerne ao direito humano fundamental à água, afirma-se peremptoriamente ser a governança hídrica, de forma dialética, uma faceta que compõe o direito fundamental à água e uma condição para sua efetivação (CORTE, 2015). Para Irigaray: “O direito à água destaca-se no ápice dos princípios que orientam a gestão dos recursos hídricos e, por se encontrar em um patamar hierárquico normativo superior, funciona como um balizamento para concretização dos demais princípios pertinentes” (IRIGARAY, 2003, p. 87):
Embora não vá se adentrar no histórico do conceito de governança, contextualiza-se que este, a despeito de ter sido utilizada desde a Idade Média em diversas situações diferentes, foi introduzido aos processos decisórios ligados aos recursos hídricos trazida do mundo dos negócios, onde era utilizada para referir-se a uma nova ideia de gestão das empresas que surgia nos Estados Unidos, mais flexível, menos hierarquizada e com maior participação dos acionistas (CORTE, 2015, p. 273). A França figurou na década de 1960 como um grande modelo de governança democrática hídrica, a partir do modelo de gestão por comitê de bacia hidrográfica, que posteriormente foi adotado no Brasil e em outros países. (CAMPOS, FRACALANZA, 2010)
A ideia de governança hídrica tem se propagado e tem sido utilizada em discursos diversos, como a “boa governança”, apregoada pelas instituições financeiras internacionais como mecanismos de eficiência, e, mais recentemente, pela ONU nas suas diretrizes para efetivação do direito humano à água. Essas utilizações tornam necessária uma análise crítica do significado e aplicação que se dá ao termo, e do real intento por trás do discurso que o embasa (CORTE, 2015).
No contexto brasileiro, os últimos sinais de esgotamento dos modelos de gerenciamento hídrico passado28 ocorreram por volta da década de 1970, quando a construção
de barragens hidrelétricas, a poluição dos rios nas cidades e a expansão do agronegócio e das
28 Campos e Fracalanza (2010) trazem três modelos de gerenciamento hídricos que perpassam a história da
gestão da água no Brasil, quais sejam, o burocrático, o econômico-financeiro e o sistêmico de integração, sob os quais não se vai entrar em detalhes neste trabalho. Para mais, consultar texto Governança das águas no Brasil: conflitos pela apropriação da água e a busca da integração como consenso, Campos e Fracalanza, 2010.
indústrias começaram a gerar conflitos sociais e ambientais em torno do tema (CAMPOS, FRACALANZA, 2010). É nesse período que surge o MAB, como já visto no capítulo anterior.
A década de 1980 trouxe a baila discussões e modelos descentralizados e democráticos de gestão e participação popular em processos decisórios antes centralizados nos órgãos estatais, como demonstrativo da derrocada do período de Ditadura Militar. É no bojo dessas mudanças, pressionado pelos conflitos sociais e ambientais bem como pela ânsia de participação política da sociedade, que se avança em direção a uma governança hídrica, a partir da introdução na Constituição Federal de 1988 de um “modelo sistêmico de participação integrativo de gerenciamento das águas” (FRACALANZA, 2010, p. 371).
Posteriormente, a Política Nacional dos Recursos Hídricos (PNRH) é instituída pela Lei 9.433/97, na busca por integrar as ações relacionadas à gestão da água que, dantes, eram fragmentadas nos diversos setores e formas de uso (agropecuária, industrial, hidrelétrico, abastecimento urbano, saneamento etc.), e fomentar a ampla participação dos diversos sujeitos envolvidos na busca de gerir os conflitos (CAMPOS; FRACALANZA, 2010).
Governança hídrica é, assim, “um processo em que novos caminhos, teóricos e práticos, são propostos e adotados visando estabelecer uma relação alternativa entre o nível governamental e as demandas sociais e gerir os diferentes interesses existentes” (CAMPOS; FRACALANZA, 2010, p. 368), de forma que engloba nesse processo complexo a política de águas; o plano de uso, controle e proteção das águas; o gerenciamento e o monitoramento dos usos da água. (CAMPOS; FRACALANZA, 2010, p.371). Como se percebe, a governança hídrica é mais ampla, ultrapassa a ideia de gestão dos recursos em si.
Embora este trabalho não tenha o objetivo de esmiuçar o PNRH, faz-se necessário citar alguns aspectos e instrumentos da referida norma que influenciam a governança hídrica e, consequentemente, os conflitos em torno do uso da água, fazendo-se essencial sua apreensão crítica para a análise do caso concreto.
O artigo 1º da referida lei traz, em seu inciso VI, como uma das bases da PNRH que “a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades”, estruturando no art.32 o Sistema Nacional de Recursos Hídricos (SNRH), composto pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos; a Agência Nacional de Águas; os Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do Distrito Federal; as Agências de Água; os Comitês de Bacia Hidrográfica e os órgãos dos poderes públicos federal, estaduais, do Distrito Federal e municipais cujas competências se relacionem com a gestão de recursos hídricos.
Destaca-se entre os mencionados órgãos como o principal representante da pluralidade social e descentralização da gestão os Comitês de Bacia Hidrográfica, compostos, por sua vez, por um representante da União; dos Estados e do Distrito Federal cujos territórios se situem a Bacia; dos Municípios situados, no todo ou em parte, em sua área de atuação;dos usuários das águas de sua área de atuação e das entidades civis de recursos hídricos com atuação comprovada na bacia (art.39, Lei 9.433/97).
Para efeitos ainda de esclarecimentos sobre a composição dos Comitês, cabe destacar o art. 47 e 48, que consideram organizações civis de recursos hídricos as organizações legalmente constituídas de consórcios e associações intermunicipais de bacias hidrográficas; associações regionais, locais ou setoriais de usuários de recursos hídricos; organizações técnicas e de ensino e pesquisa com interesse na área de recursos hídricos; organizações não- governamentais com objetivos de defesa de interesses difusos e coletivos da sociedade; outras organizações reconhecidas pelo Conselho Nacional ou pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos.
Assim, aos Comitês competem promover o debate das questões relacionadas a recursos hídricos e articular a atuação das entidades intervenientes; arbitrar em primeira instância administrativa, os conflitos relacionados aos recursos hídricos;aprovar o Plano de Recursos Hídricos da bacia;acompanhar a execução do Plano de Recursos Hídricos da bacia e sugerir as providências necessárias ao cumprimento de suas metas;propor ao Conselho Nacional e aos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos as acumulações, derivações, captações e lançamentos de pouca expressão, para efeito de isenção da obrigatoriedade de outorga de direitos de uso de recursos hídricos, de acordo com os domínios destes;estabelecer os mecanismos de cobrança pelo uso de recursos hídricos e sugerir os valores a serem cobrados; estabelecer critérios e promover o rateio de custo das obras de uso múltiplo, de interesse comum ou coletivo (art. 38, Lei 9.433/97).
Outro instrumento importante para a governança hídrica é o Plano Nacional dos Recursos Hídricos, instituídos pelo art. 6º como plano diretor a “fundamentar e orientar a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e o gerenciamento dos recursos hídrico”. O Plano Nacional de Recurso Hídrico é revisado periodicamente a cada quatro anos, já tendo passado por duas revisões desde Resolução CNRH nº58 que o aprovou.
Assim, o Plano Nacional de Recursos Hídricos é:
um instrumento de gestão multidisciplinar, dinâmico, flexível, participativo e permanente, que envolve uma rede de instituições e um amplo leque de iniciativas em prol do alcance dos seus objetivos estratégicos, relacionados (i) à melhoria das
disponibilidades hídricas; (ii) à redução dos conflitos pelo uso da água e dos eventos hidrológicos críticos e (iii) à valorização da água como um bem socioambiental relevante. (PNRH 2012-2016, p. 9).
A última revisão foi antecedida por uma Consulta Pública sobre as prioridades do Plano Nacional dos Recursos Hídricos para 2016-2020, realizada mediante um questionário virtual hospedado em sites do governo e divulgado nas redes sociais, como também outro questionário específico direcionado aos membros do SIGREH. (Governo Federal, 2016)
Não se olvida a reconhecer a importância do Plano Nacional de Recursos Hídricos e suas revisões como fundamentais para a governança hídrica, como também a importância da iniciativa de consulta pública, com a produção de um documento consistente, no qual é possível perceber as vozes dos diversos atores sociais que se organizam em torno da causa.
Contudo, critica-se o conteúdo do documento final, a Resolução CNRH nº181/2016, que traz em seu bojo uma centralização excessiva da execução das atividades previstas na instituição da Agência Nacional de Águas (ANA), colocando os Comitês de Bacias no papel de interlocutor, quando muito, a exemplo das prioridades 8, 9 e 12 – ampliação da participação social na gestão das águas; o compartilhamento de informações a respeito da situação da qualidade e quantidade das águas e da sua gestão em linguagem clara e acessível; a criação de instrumentos para gestão de conflitos – que estão ligados às competências dos Comitês estabelecidas pela Lei 9433/97.
Sabe-se que o controle das decisões perpassa pela alocação dos recursos financeiros, que, no caso, terminam ficando centrados na mão dos executores, destaque para a ANA, dificultando uma real descentralização do poder e a participação plural, indo na contramão das avaliações dos membros do SINGRH, que em inúmeras passagens do documento frisam a necessidade de recursos para os Comitês.
Outro problema que se levanta na efetivação da governança é que embora se tenha aberto um espaço para a participação social mais ampla, muitas vezes os interesses dos sujeitos mais pobres – como agricultores, ribeirinhos e consumidores – são secundarizados em face de outros usos da água para outros fins, a exemplo do agronegócio, da indústria e da produção de energia elétrica dentre outros, que, para Irigaray (2003) constituem também uma forma de privatização dos recursos hídricos, ao excluírem outros usos da água. Estes interesses são postos como fundamentais e superiores para o desenvolvimento nacional e, mesmo quando entregues à iniciativa privada, são protegidos pela visão desenvolvimentista mercadológica preponderante na prática governamental (CAMPOS, FRACALANZA, 2010; IORIS, 2010; SCANTIMBURGO, 2016).
Scantimburgo (2016) analisa que embora no âmbito jurídico legal o processo de outorga de uso deva seguir o Plano Nacional de Recursos Hídricos, que consta da elaboração pelo comitê de Bacia Hidrográfica de um plano de uso com ampla participação da sociedade civil, usuários e do poder público, na prática
a concessão de outorga do uso da água por parte da ANA, por exemplo, não necessita passar por nenhuma audiência pública, fato que torna esse processo uma ação meramente instrumental e com mínimo poder de impor qualquer tipo de questionamento significativo aos privilégios históricos estabelecidos no setor de águas (SCANTIMBURGO, 2016, p. 9).
Percebe-se que dentro do jogo de forças políticas, os interesses econômicos de alguns poucos – com destaque hoje para as grandes multinacionais – prevalecem e exercem poder político a nível nacional e local, de forma tal forma que somente a partir da superação da visão limitada e acrítica de governança como uma relação simétrica entre iguais (CAMPOS, FRACALANZA, 2010; IORIS, 2009; SCANTIMBURGO, 2016) – mercado, governo, sociedade civil e comunidades – é possível desenvolver instrumentos (como recursos orçamentários suficientes, mecanismos de educação, distribuição real das competências e decisões, fomento à organização popular) que realmente tornem efetiva a governança democrática. Nesse processo, visibilizar em vez de omitir, discutir abertamente os conflitos em vez de forçar a adoção de consensos se faz importante.
Entende-se neste trabalho que a governança é o caminho essencial sem o qual não é possível construir uma efetiva proteção ao direito humano fundamental à água. Não há, no entanto, a expectativa de que a existência do âmbito formal de normas tenha o condão de, por si, garantir a efetividade da gestão compartilhada.
Os modelos mais avançados que surgem a partir das mudanças constitucionais do Equador e da Bolívia têm sido importantes na demonstração de outras possibilidades, mas, como se afirmou anteriormente, mesmo nesses países é patente a dificuldade de se efetivar os instrumentos constitucionalmente estabelecidos, diante da ferocidade do sistema econômico- político, que, com sua lógica perversa, vem criando e aprofundando mazelas e calamidades sociais para uma população mundial cada vez maior. Nesse contexto, evidencia-se a situação particularmente mais difícil das populações dos países periféricos, que são inseridos na globalização econômica segundo os interesses das economias centrais, assim, de forma dependente e explorada.
estatal de todos os sujeitos envolvidos, a partir do reconhecimento de seus diferentes poderes políticos e da instituição de instrumentos que visem equilibrar essa balança. Frisa-se também que a inserção dos movimentos sociais nesses espaços também se faz necessária e importante, para, apesar das dificuldades concretas, forçar o avanço em direção a uma materialização da governança, e, consequentemente, do direito fundamental à água.
4 O CEARÁ E A MODERNIZAÇÃO AGROPECUÁRIA: A PERIFERIA DA PERIFERIA NO PROCESSO DE VIOLAÇÃO E RESISTÊNCIA PELA ÁGUA
O terceiro capítulo é a culminância do trabalho em questão: analisa-se a violação do direito fundamental à água na comunidade Boa Esperança/Iracema como caso simbólico do processo de modernização agropecuária excludente e predatória da periferia da periferia29 (no
caso estudado, a periferia Brasil, Nordeste, Ceará) inserido no contexto de reprodução ampliada do capital, afirmando-se a importância (e as dificuldades) das organizações de luta e resistência populares enquanto elementos concretizadores dos direitos fundamentais (dialeticamente, os direitos fundamentais enquanto elementos legitimadores das lutas sociais transformadoras).
A análise parte do cotidiano da comunidade dois anos após a remoção, período em que a pesquisa de campo foi realizada, utilizando-se para tanto do arcabouço jurídico e das teorias desenvolvidas no capítulo anterior, como também dos elementos críticos diluídos em todo o texto que levam à afirmação do processo de mercantilização da água como produto do modo de produção capitalista e da violação do direito fundamental à água – levando à violação de outros direitos fundamentais – como consequência desse processo, destacando-se ainda as contradições políticas e jurídicas, tanto em âmbito formal quanto em âmbito material.
Frisa-se aqui a utilização preponderante do termo modernização agrícola em detrimento de modernização agropecuária por ser a agricultura a principal base da modernização do campo no Nordeste. No entanto, não se nega a importância e o processo de modernização que a pecuária também vem passando, com instauração de grandes empresas nacionais e transnacionais, a exemplo da Parmalat e da Nestlé, nos perímetros irrigados.
O primeiro tópico busca contextualizar a modernização agrícola periférica do Ceará na reprodução ampliada do capital que ocorre no período histórico que Milton Santos (1998) denomina de mundialização (FRACALANZA, 2005), relacionando-o à mercantilização da
29Esta terminologia guarda esteio nos teóricos marxistas da dependência, tratando do desenvolvimento desigual e
combinado que desenvolve dentro de um país periférico regiões periféricas. Para aprofundamento, FERNANDES, 1995; FERNANDES, 1968; GORENDER, 1987; FRANK, 1969; SANTOS, 1993.
água. Explicita-se ainda o impacto desse processo nas formas de utilização dos recursos hídricos – com destaque para as apropriações privadas decorrentes de algumas dessas formas de uso – e, consequentemente, no gerenciamento destes. As consequências sociais advindas desse processo, imbricadas com as características locais de seca e de exploração social, engendram novas formas de exploração e violações de direitos e aprofundamento das formas anteriormente existentes – vulnerabilização a que a comunidade Boa Esperança/Iracema está sujeita a partir da construção da barragem Figueiredo como um fixo (ELIAS, 2002) decorrente da modernização excludente, a exemplo do que ocorreu/ocorre em outros locais do estado.