12 University of Oslo, Faculty of Social Sciences
12.2 Research group: Domestication
Segundo Luiza Dias Cassales, em decisão proferida na AC. 94.04.40607-4/RS perante o Tribunal Regional Federal da 4ª Região:
para melhor entendimento da questão, é necessário que se conceitue o que vem a ser o valor real do benefício, que, de acordo com os ditames da Carta Política, deverá ser preservado. O termo utilizado pela Constituição, valor real, não pode ser tomado por uma expressão abstrata, cujo conceito possa ser manobrado livremente pela Administração. Refere-se à situação concre- ta, perfeitamente definível. Em meu entender, o valor real, a ser preservado, conforme posto na Constituição, só pode ser considerado como o valor de compra, ou o valor da moeda, ou seja, sua aptidão para aquisição de merca- dorias. De acordo com a garantia constitucional, o segurado deverá poder adquirir com os seus proventos, transcorridos cinco, dez ou mais anos, os mesmos, por exemplo, dez sacos de farinha que lhe eram possível comprar por ocasião da concessão do seu benefício. Certo que, para verificar-se sobre o cumprimento da referida garantia, tendo em vista o regime inflacionário e a instabilidade da moeda, necessário se faz que sejam utilizados pontos de referência.
A dificuldade de se definir valor real existe em razão da inafastável relativida- de e abstração do conceito e pela infindável possibilidade de comparação com os mais diver- sos ativos econômicos.
Segundo Fábio Zambitte Ibrahim:
É certo que algum tipo de reajuste deve existir, até por previsão constitucio- nal (art. 201 §4º), mas não há consenso na dogmática sobre o critério a ser utilizado, passando desde vinculações ao crescimento do Produto Interno Bruto a incrementos de acordo com índices oficiais de inflação206.
Pablo Stolze Gagliano e Rodolfo Pamplona Filho apontam que,
Em verdade, essa matéria, de indiscutível fundo econômico, escapa ao âmbi- to jurídico de estudo (...), mormente em se considerando a existência de vá- rios índices, todos a formarem uma verdadeira babel, o que nos dá a impres- são de que nossa economia não é tão estável como se imagina207.
206 IBRAHIM, Fábio Zambitte. A Previdência Social no Estado contemporâneo. Niterói: Impetus, 2011, p. 243 207 GAGLIANO, Pablo Stolze; PAMPLONA Filho, Rodolfo. Novo curso de Direito Civil, volume II,
121 Em razão desta imprecisão do conceito econômico de valor real, desde que a inflação é fenômeno econômico geral que repercute de forma diferenciada sobre cada pessoa, é impositiva a adoção de um conceito jurídico, que somente pode ser apreendido a partir da legislação, no que o constituinte designa “conforme critérios definidos em lei”.
Assim, ainda que corresponda a uma tarefa complexa, compete ao legislador definir os critérios de manutenção do poder aquisitivo dos beneficiários do regime. Quanto ao tema, o Supremo Tribunal Federal assim se manifestou:
(...) A manutenção, em bases permanentes, do valor real dos benefícios pre- videnciários tem, no próprio legislador - e neste, apenas -, o sujeito concreti- zante das cláusulas fundadas no art. 194, parágrafo único, n. IV, e no art. 201, § 4º (na redação dada pela EC 20/98), ambos da Constituição da Repú- blica, pois o reajustamento de tais benefícios, para adequar-se à exigência constitucional de preservação de seu quantum, deverá conformar-se aos cri- térios exclusivamente definidos em lei. (CF, art. 201, § 4º, in fine) - Traduz conceito eminentemente normativo, considerada a prevalência, na matéria, do princípio da reserva de lei. A reserva de lei constitui postulado revestido de função excludente, de caráter negativo, pois veda, nas matérias a ela su- jeitas, quaisquer intervenções normativas, a título primário, de órgãos esta- tais não-legislativos. Essa cláusula constitucional, por sua vez, projeta -se em uma dimensão positiva, eis que a sua incidência reforça o princípio, que, fundado na autoridade da Constituição, impõe, à administração e à jurisdi- ção, a necessária submissão aos comandos estatais emanados, exclusivamen- te, do legislador. - Não cabe, ao Poder Judiciário, em tema regido pelo postu- lado constitucional da reserva de lei, atuar na anômala condição de legisla- dor positivo (RTJ 126/48 - RTJ 143/57 - RTJ 146/461-462 - RTJ 153/765 – RTJ 161/739-740 - RTJ 175/1137, v.g.), para, em assim agindo, proceder à imposição de seus próprios critérios, afastando, desse modo, os fatores que, no âmbito de nosso sistema constitucional, só podem ser legitimamente defi- nidos pelo Parlamento. (STF, 2ª Turma, AgR em RE nº 322.348/SC, rel. Min. Celso de Mello).
Esta opção legislativa, em razão da função dos benefícios previdenciários, não pode estar baseada em critérios aleatórios ou indexada a variações que não reflitam o custo de vida da população em geral, tal como os índices de variação de moedas estrangeiras, preço do ouro ou variação do preço de uma única mercadoria ou insumo.
Necessária a adoção de um índice que reflita a efetiva variação do custo de vi- da da população, agregando distintos fatores de influência, de forma refletir a variação do custo de vida médio. Indagamos acerca de qual índice seria mais adequado para fins de rea- justamento de benefícios previdenciários.
122 Dentre os principais índices inflacionários existentes na atualidade que se a- proximam destes propósitos, encontramos os seguintes:
INPC – Índice Nacional de Preço ao Consumidor. Calculado pelo IBGE, o INPC foi criado inicialmente com o objetivo de orientar os reajustes de salários dos trabalha- dores. Compõe-se do cruzamento de dois parâmetros: a pesquisa de preços em onze regiões de maior produção econômica e a Pesquisa de Orçamento Familiar208. A população-objetivo do INPC abrange as famílias com rendimentos mensais compreendidos entre um e 5 (cinco) salários-mínimos (aproximadamente 50% das famílias brasileiras), cujo chefe é assalariado em sua ocupação principal. Integram seu cálculo os gastos com alimentação, transporte, habi- tação, saúde, cuidados pessoais, despesas pessoais, vestuário, comunicação e educação, nos seguintes percentuais:
Tabela nº 09 – Peso dos grupos de produtos e serviços - INPC
Tipo de Gasto Peso % do Gasto (INPC)
Alimentação e bebidas 28,27
Transportes 17,3
Habitação 16,87
Saúde e cuidados pessoais 9,67
Despesas pessoais 6,9
Vestuário 8,15
Comunicação 2,78
Artigos de residência 5,64
Educação 4,42
Fonte: IBGE e http://www.portalbrasil.net/inpc.htm, acessado em 15/06/2012.
IPCA – Índice Nacional de Preço ao Consumidor Amplo209. Calculado pelo IBGE, o IPCA foi instituído inicialmente com a finalidade de corrigir as demonstrações fi- nanceiras das companhias abertas. A população-objetivo do IPCA abrange as famílias com rendimentos mensais compreendidos entre um e 40 (quarenta) salários-mínimos, qualquer que seja a fonte de rendimentos, e residentes nas áreas urbanas das regiões metropolitanas de Be- lém, Belo Horizonte, Brasília, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Sal- vador, São Paulo e município de Goiânia. O IPCA utiliza para sua composição de cálculo os setores de alimentação e bebidas, habitação, artigos de residência, vestuário, transportes, saú- de e cuidados pessoais, despesas pessoais, educação e comunicação, na seguinte proporção:
208 Fonte: http://www.portalbrasil.net/inpc.htm, acessado em 15/06/2012.
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Tabela nº 10 – Peso dos grupos de produtos e serviços - IPCA
Tipo de Gasto Peso % do Gasto (IPCA)
Alimentação e bebidas 23,12
Transportes 20,54
Habitação 14,62
Saúde e cuidados pessoais 11,09
Despesas pessoais 9,94 Vestuário 6,67 Comunicação 4,96 Artigos de residência 4,69 Educação 4,37 Fonte: IBGE.
IPC – Índice de Preços ao Consumidor. Calculado pela FIPE, o IPC/FIPE me-
de a variação de preços para o consumidor na cidade de São Paulo com base nos gastos de quem ganha de um a 20 salários mínimos. A ponderação é similar ao INPC/IBGE e IP- CA/IBGE;
ICV – Índice de custo de vida – DIEESE. Índice elaborado pelo Departamento Intersindical de Estatística e estudos socioeconômicos, mensura o custo de vida na cidade de São Paulo;
IGP-DI – Índice Geral de Preços-Disponibilidade Interna. Calculado pela Fundação Getúlio Vargas, o IGP-DI foi instituído em 1.944 com a finalidade de medir o com- portamento de preços em geral da economia brasileira. É uma média aritmética, ponderada dos seguintes índices: a) 60% do IPA - Índice de Preços no Atacado, que mede a variação de preços no mercado atacadista; b) 30% do IPC - Índice de Preços ao Consumidor, que mede a variação de preços entre as famílias que percebem renda de um a 33 salários mínimos nas cidades de São Paulo e Rio de Janeiro; c) 10% do INCC - Índice Nacional da Construção Ci- vil, que mede a variação de preços no setor da construção civil, considerando materiais e mão de obra empregada no setor;
IGP-M – calculado pela fundação Getúlio Vargas, foi concebido como indica- dor para balizar as correções de alguns títulos emitidos pelo Tesouro Nacional e Depósitos Bancários. Posteriormente, passou a ser o índice utilizado para a correção de contratos de alu- guel e como indexador de algumas tarifas como energia elétrica. O IGP-M/FGV analisa as mesmas variações de preços consideradas no IGP-DI/FGV, ou seja, o Índice de Preços por Atacado (IPA), o Índice de Preços ao Consumidor (IPC) e o Índice Nacional de Custo de Construção (INCC). O que os diferencia é que as variações de preços consideradas pelo IGP-
124 M/FGV referem ao período do dia vinte e um do mês anterior ao dia vinte do mês de referên- cia e o IGP-DI/FGV refere-se a período do dia um ao dia trinta do mês em referência;
IPC-Br/Di. O Índice de Preços ao Consumidor – Disponibilidade Interna ela- borado pela Fundação Getúlio Vargas, cobre a mesma área do IPCA, mais Florianópolis, e sua faixa de renda alvo abrange um a 33 salários mínimos;
IPC-3i. O Índice de Preço ao Consumidor -3ª Idade é calculado pela Fundação
Getúlio Vargas a partir da estrutura orçamentária de famílias compostas por, pelo menos, 50% de pessoas com idade igual ou superior a 60 anos, cuja renda esteja no intervalo de um a 33 salários mínimos mensais. As diferenças mais importantes deste índice estão nas ponderações utilizadas nas cestas de consumo. Essas diferenças podem ser percebidas através da estrutura de ponderação dos indicadores, que revelam onde as despesas realizadas por estas unidades familiares estão mais concentradas. A tabela a seguir demonstra a diferença na composição do índice:
Tabela nº 11 – Peso dos grupos de produtos e serviços – quadro comparativo
Peso % do Gasto
Tipo de Gasto IPCA/IBGE INPC/IBGE IPC-Br/DI IPC-3i
Alimentação e bebidas 23,12 28,27 22,37 18,08
Transportes 20,54 17,3 19,15 16,00
Habitação 14,62 16,87 25,32 30,33
Saúde e cuidados pessoais 11,09 9,67 11,43 18,39
Despesas pessoais 9,94 6,9 2,67 2,21 Vestuário 6,67 8,15 5,89 4,14 Comunicação 4,96 2,78 5,80 6,06 Artigos de residência 4,69 5,64 - - Educação 4,37 4,42 7,37 4,80 Total 100 100 100 100
Fonte: IBRE/FGV; IBGE.
No âmbito dos reajustes previdenciários, o legislador adotou nas últimas déca- das distintos índices de reajustamento dos benefícios, passando pelo INPC, IPC-r, IGP-DI, IRSM, além da indexação ao salário mínimo em tempos mais remotos.
Fábio Zambitte Ibrahim210 aponta que a adoção, para a correção de aposentado- rias e pensões, de índices gerais de inflação, como o INPC ou IGP-DI, tem, em geral, produ- zido alguma perda de poder de compra para inativos, devido à inabilidade estatal em adotar índice inflacionário que corresponda à realidade destas pessoas. No entanto, o próprio autor admite que a sensação de perda de bem-estar não decorre somente de índices de correção ina-
125 dequados, mas igualmente, da ausência do Estado na efetiva prestação de um serviço público abrangente e eficaz nas áreas de saúde e assistência211. Assim, parte da sensação de redução do poder de compra dos benefícios tem origem nas limitações existentes nos próprios serviços públicos, dentre os quais destaca a saúde, garantida a todos independentemente de contrapres- tação.
Não pretendemos neste trabalho analisar qual o índice de reajuste mais ade- quado a ser adotado pelo legislador, tendo em vista ser esta uma opção legislativa expressa- mente prevista na Constituição Federal.
No entanto, não podemos nos curvar a qualquer critério estabelecido para fins de manutenção do poder aquisitivo do benefício, ou a critérios elaborados sem a adequada apuração do custo de vida, sob pena de ofensa material ao princípio constitucional da preser- vação do valor real dos benefícios.
Como ensinam Wagner Balera e D. Pulino212, estamos diante de comando normativo, alçado à condição máxima de dignidade constitucional, e, portanto, revestido do mais alto grau de eficácia, sendo diretamente exigível – dentro dos contornos de sua compre- ensão sistemática – ainda que pela via judiciária.
Para fins da análise qualitativa das prestações previdenciárias proposta no pre- sente estudo, adotaremos um índice de correção monetária que sirva de parâmetro para fins de comparação com as variadas opções eleitas pelo legislador nas últimas décadas, permitindo- nos verificar as variações, positivas ou negativas, no valor real das prestações previdenciárias no período. Neste estudo, empregaremos o Índice Nacional de Preços ao Consumidor – INPC como parâmetro.
Não se trata de uma escolha aleatória, e nem mesmo a afirmação de que este seja o melhor índice para o reajuste dos benefícios previdenciários. Esta opção, de certa forma conservadora, segue a sistemática adotada originalmente pela Lei nº 8.213/91 e se baseia na variação do custo de vida de famílias com rendimentos médios de 1 a 5 salários mínimos, faixa na qual se inclui a maior parte das famílias de trabalhadores assalariados e também dos beneficiários do Regime Geral de Previdência Social.
Quanto ao tema, Graziela Ansilieiro disserta que:
211 Ibidem, p. 244.
212 BALERA, Wagner. PULINO, Daniel. Da Irredutibilidade do valor dos benefícios. Cadernos de direito cons-
titucional e ciência política – Instituto Brasileiro de direito constitucional. São Paulo: Revista dos Tribunais, Ano 5, nº 19, abril-junho de 1997, p. 175.
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O INPC, índice oficial de reajuste, é o que foi objeto à época de consenso entre Congresso Nacional, governo e trabalhadores e que originalmente constava da redação original da Lei nº 8.213. (...) Esse índice capta a varia- ção dos preços de produtos de consumo e expressa justamente os efeitos fi- nais da inflação sobre os trabalhadores e segurados da Previdência Social. Portanto, trata-se do índice mais adequado para o reajustamento dos benefí- cios pagos pela Previdência Social213.
Destaca-se, ainda, que este foi o índice acolhido pelo Supremo Tribunal Fede- ral como um dos mais adequados para o reajuste dos benefícios previdenciários214. Desta for- ma, adotaremos o INPC como parâmetro no estudo dos critérios legais de correção dos salá- rios de contribuição e dos benefícios previdenciários.