3. Undersøkelsesdesign og metode
3.3 Reliabilitet, validitet og generaliserbarhet
A partir do Ato Adicional de 1834, o governo provincial passou a ser constituído por duas instâncias: as Assembléias Legislativas e a Presidência da Província. Dentre outras funções, às Assembléias cabia elaborar o orçamento provincial, de modo a definir as despesas e os impostos a serem arrecadados para custear investimentos públicos. Ao transferir para as províncias a competência para a elaboração do orçamento, as elites regionais passaram a ter autonomia para investir nos itens considerados prioritários.230
As implicações das mudanças efetuadas com a aplicação do Ato Adicional de 1834 atraíram a atenção de vários estudiosos da história política do período imperial. Estes debates, grosso modo, concentraram-se na tese da existência ou não de antagonismos entre o centro e as regiões na política imperial. Francisco Iglesias, por exemplo, argumentou que de nada valia criar a Assembléia com alguns poderes, se os mais significativos ficavam com o governo central e o presidente continuava a ser nomeado pelo Imperador, atendendo apenas ao jogo partidário do gabinete a que servia.231 Para ele, tanto as Assembléias como as delegações provinciais no Rio de Janeiro resultavam de eleições corruptas, onde a figura do presidente de província se impunha.
Deste modo, para Francisco Iglesias, nem mesmo as reformas políticas contidas no Ato Adicional teriam efetuado mudanças muito significativas para a política no Brasil Imperial, de modo que as regiões continuaram se submetendo aos mandos e desmandos do poder centralizado no Rio de Janeiro. Isto porque o Império teria sido descentralizado quanto ao aspecto político, com a criação das Assembléias Legislativas Provinciais e a representação das províncias junto ao governo central, mas continuou a ser centralizado em seu aspecto administrativo, com a continuidade da figura do presidente de província, escolhido pelo poder Central:
“A situação dos presidentes de Província é decorrência do sistema político centralizado: não eram autoridades da região trabalhando pela região, mas do governo central, que não podia ter conhecimento nem dispunha de meios para a administração proveitosa nos diversos pontos do país.”232
230 DOLHNIKOFF, Miriam. Op. Cit., 2005. p. 156-158. 231 IGLESIAS, Francisco. Op. Cit., p. 36-37.
232
Para o historiador, este antagonismo era demonstrado nos conflitos que emergiam entre os deputados e os presidentes em diferentes situações: quando tais autoridades pertenciam ao partido que não estava em maioria no Legislativo Provincial; quando o presidente pertencia à facção majoritária, mas os interesses locais e os do partido na órbita nacional não coincidiam; ou ainda quando a autoridade era escolhida entre pessoas de diferentes regiões, o que provocava uma “natural reserva ou mesmo suspeita” entre os deputados. Além desses choques de natureza pessoal ou partidária, a legislação centralizadora dava atribuições limitadas ao governo provincial e os recursos financeiros insuficientes obrigavam a administração a ter objetivos modestos.233 Deste modo, apesar do caráter centralizador da política imperial, Iglesias considerou que a vida administrativa do governo provincial pautava-se pela instabilidade.234
De fato, em alguns momentos, havia uma relação conflituosa entre presidente e deputados provinciais, mas a análise dos relatórios presidenciais e dos anais da ALPMG permite identificar que, em vários momentos, havia também uma convergência de interesses. Iglesias desconsiderou o poder das Assembléias no governo provincial, ao afirmar que a legislação dava atribuições limitadas a esta instituição que, além disso, não podia contar com recursos financeiros suficientes. Mas é justamente neste domínio que é possível apreender a existência de negociações entre Executivo e Legislativo provincial.
Em trabalho que estudou o papel das elites provinciais na formação do Estado Nacional, Miriam Dolhnikoff analisou a relação entre presidente de província e Assembléia Legislativa Provincial e questionou as análises que não levavam em conta os limites que essa relação impunha à atuação do presidente de província.235 A historiadora assegurou que o veto às leis aprovadas na Assembléia, principal instrumento de que dispunha o presidente para cercear o poder de decisão dos deputados provinciais, estava sujeito a limitações e só poderia ser exercido “quando a lei provincial fosse inconstitucional, quando ofendesse os direitos de outra
233 Idem. p. 37.
234 Ibidem. p. 54. 235
província, ou ferisse tratados internacionais assinados pelo Brasil, ou fossem contrários aos interesses da província.”236
Segundo Miriam Dolhnikoff, outro limite importante ao veto presidencial é que este poderia ser derrubado pelos deputados, apesar de ser necessário o voto de dois terços dos deputados, um quorum difícil de alcançar, mas apenas se o presidente fosse capaz de articular a seu favor o apoio de um terço da Assembléia.237 A historiadora argumentou, portanto, que até mesmo a manutenção do veto dependia de negociação com parte da elite provincial representada na Assembléia. Além disso, acrescentou que as resoluções referentes aos assuntos municipais não estavam sujeitas ao veto presidencial, o que reforçava o papel da elite provincial no controle dos poderes locais.238
E mesmo em relação aos temas sujeitos a essa sanção, a historiadora afirmou que o veto tinha caráter apenas suspensivo, pois o presidente tinha apenas dez dias para examinar o projeto aprovado e enviá-lo de volta para nova apreciação ou o projeto era automaticamente sancionado. O que significava que os mesmos deputados que haviam votado o projeto deveriam decidir sobre a manutenção ou não do veto. Segundo Miriam Dolhnikoff, o veto era o único meio que o presidente tinha para interferir na elaboração da legislação provincial, uma vez que não tinha capacidade de apresentar projetos, que era competência exclusiva da Assembléia.239
Ainda segundo Miriam Dolhnikoff, a historiografia tem ressaltado como principal função do presidente de província a de manipular os resultados eleitorais de modo a garantir maioria parlamentar para o ministério em exercício. A historiadora não nega esse papel desempenhado pelos administradores, mas ressalta o fato de que também neste caso o presidente dependia de negociações com a elite regional. Afirmou:
“Assim a intervenção do presidente no processo eleitoral não podia obedecer apenas aos interesses do governo geral. As disputas entre as facções da elite provincial levavam cada uma delas a buscar a aliança com o presidente para vencer seus opositores. Se isso garantia a influência do representante do governo central, por outro lado condicionava essa influência 236 Idem. p. 103. 237 Ibidem. p. 103. 238 Ibidem. p. 104. 239 Ibidem. p. 105.
à negociação em torno de um acordo que interessasse a ambas as partes. Portanto, não se pode falar em manipulação unilateral das eleições pelo governo central através do presidente.”240
Essa relação de dependência, segundo a historiadora, nem sempre se traduzia em uma relação conflituosa e havia mais convergência de interesses entre presidente e deputados provinciais do que se poderia supor.241 Este fato se confirma no caso de Minas Gerais. Em diversos momentos dos relatórios e falas, é comum ver administradores reconhecerem a importância dos debates dos deputados, ressaltando que estes conheciam como ninguém as necessidades mais urgentes de Minas e de suas diversas regiões. Ao relatar sua preocupação com o equilíbrio financeiro dos cofres públicos, o presidente João Florentino Meira de Vasconcellos, por exemplo, afirmou que “estava nas mãos da Assembléia”242 melhorar esta situação e restabelecer as finanças, cortando despesas ou supérfluas ou que pudessem ser adiadas, autorizando somente as necessárias e “reprodutivas”. Procurando, com isenção, fixar a despesa dentro das forças do orçamento. Ou seja, ao sugerirem alguma pauta para debate nas sessões da Assembléia, o tom utilizado pelos presidentes era sempre o de quem pedia que suas impressões fossem consideradas nos debates e não o de quem se impunha à Assembléia.
No que se refere à discussão sobre os problemas provinciais, geralmente existia uma convergência de idéias entre os presidentes e os deputados da maioria. Os dois poderes diagnosticaram o mesmo empecilho ao desenvolvimento regional: a construção e conserto de estradas e ferrovias. Havia, portanto, uma coincidência de interesses. A Assembléia Mineira dedicou parte significativa do seu tempo na formulação de projetos e aprovação de leis tendentes a resolver o mesmo problema. O executivo provincial também defendia gastos com estradas e ferrovias, tendo em vista o desenvolvimento da agricultura de exportação nas regiões mais ricas de Minas, atividade que rendia grandes lucros ao poder central. Mas não apenas ao poder central, visto que a província também taxava esta atividade que era a responsável pelo maior quinhão nas receitas provinciais no período analisado.
Enfim, todos consideravam que o maior entrave ao desenvolvimento mineiro era o problema da falta de estradas, que impedia o escoamento da produção às
240 Ibidem. p. 110. 241 Ibidem. p. 111. 242
províncias limítrofes. E impedia também que novos empreendimentos particulares vigorassem, já que existia sempre o receio dos agricultores de não ter como escoar sua produção. Para administradores e deputados, era a causa da existência da agricultura de subsistência em muitas regiões de Minas.
Retornando à análise de Francisco Iglesias, o historiador ressaltou o fato de que os administradores costumavam ser escolhidos entre pessoas de diferentes regiões, provocando uma reserva ou mesmo suspeita entre os deputados. Além disso, a exigüidade do tempo das presidências dava à administração um caráter estritamente político, pois era impossível gerir a província em tão pouco tempo, pois mal começava a atividade, viria a remoção para outra província ou chegava o tempo de assumir o posto na Câmara ou no Senado.243
De fato, o governo central nomeava pessoas de outras regiões, além de ser também notável o problema dos curtos períodos das administrações. Em Minas o tempo médio das presidências foi de seis meses.244 Mas isso não impediu que alguns presidentes nomeados pelo governo central fossem oriundos de Minas. À guisa de exemplo, foram doze o número de presidentes e vice-presidentes nascidos em Minas, que geriram a sua província natal apenas nas décadas de 1870 e 1880. Destes doze administradores, cinco deles foram nomeados presidentes de Minas e sete deles foram presidentes interinos. Ou seja, o fato de Teófilo Ottoni, Manoel José Gomes Rebello Horta, Antônio Gonçalves Chaves, José Antônio Alves de Brito e João Batista dos Santos serem mineiros não impediu que estes políticos fossem nomeados presidentes da província onde nasceram. O quadro abaixo revela o número de gestões comandadas por políticos mineiros:
Quadro n. 2 Presidentes da província de Minas Gerais (1870-1889).
Ano Cargo Nome Orige
m Data da posse
1870 presidente Antônio Luiz Affonso de Carvalho BA outubro/1870
1871 vice-
presidente Francisco Leite da Costa Belém MG
1871 presidente Joaquim Pires Machado Portella PE novembro/1871
1872 vice- Francisco Leite da Costa Belém MG
243
Idem. p. 54.
244 “Minas, ‘durante o regime presidencial no Império, teve 122 períodos administrativos: 59 presidentes e 63 vice-presidentes em exercício. Descontando cinco destes, que, sem interrupção, passaram a presidentes, ficam 117 períodos, durante 65 anos, 8 meses e 16 dias (de 29 de fevereiro de 1824 a 17 de novembro de 1889). “Daqui resulta para cada administração a média de 6 meses e 22 dias apenas’.’’ IGLESIAS, Francisco. Op. Cit., 1958. p. 40-41.
presidente
1872 presidente Joaquim Pires Machado Portella PE
1872 vice-
presidente Francisco Leite da Costa Belém MG abril/1872
1872 presidente Joaquim Floriano de Godoy SP julho/1872
1873 vice-
presidente Francisco Leite da Costa Belém MG janeiro/1873
1873 presidente Venâncio José de Oliveira Lisboa RJ março/1873
1873 vice-
presidente Francisco Leite da Costa Belém MG janeiro/1873
1874 presidente João Antônio de Araújo Freitas Henriques BA outubro/1874
1875 presidente Pedro Vicente de Azevedo SP março/1875
1876 vice-
presidente Manoel Teixeira de Souza (Barão de Camargos) MG
1876 presidente Barão de Vila da Barra RJ março/1876
1877 vice-
presidente Manoel Teixeira de Souza (Barão de Camargos) MG
1877 presidente João Capistrano Bandeira de Melo RJ janeiro/1877
1878 vice-
presidente Elias Pinto de Carvalho MG
1878 presidente Francisco de Paula Silveira Lobo PE maio/1878
1878 vice-
presidente Joaquim José de Sant’Anna MG novembro/1878
1879 presidente Manoel José Gomes Rebello Horta MG janeiro/1879
1879 vice-
presidente Joaquim José de Sant’Anna MG dezembro/1879
1880 presidente Graciliano Aristides de Prado Pimentel janeiro/1880
1881 vice-
presidente José Coromandel) Francisco Neto (Barão de MG
1881 presidente João Florentino Meira de Vasconcelos PE maio/1881
1881 vice-
presidente Joaquim José de Sant’Anna MG dezembro/1881
1882 presidente Teófilo Benedito Ottoni MG março/1882
1883 presidente Antônio Gonçalves Chaves MG março/1883
1884 presidente Olegário Herculano de Aquino e Castro SP setembro/1884
1885 presidente José Antônio Alves de Brito MG
1885 presidente Manoel do Nascimento Machado Portela PE outubro/1885
1886 presidente Manoel do Nascimento Machado Portela PE abril/1886
1886 presidente Francisco de Faria Lemos PE maio/1886
1887 vice-
presidente Antônio Teixeira de Souza Magalhães MG janeiro/1887
1887 presidente Carlos Augusto de Oliveira Figueiredo RJ fevereiro/1887
1887 vice-
presidente Antônio Teixeira de Souza Magalhães MG
1887 presidente Luiz Eugênio Horta Barbosa MG agosto/1887
1888 vice-
presidente Manoel Teixeira de Souza (Barão de Camargos) MG setembro/1888
1888 presidente Antônio Gonçalves Ferreira PE setembro/1888
1889 vice- presidente
Manoel Teixeira de Souza (Barão de Camargos)
MG junho/1889
1889 presidente João Batista dos Santos Barão de
Fonte: Relatórios dos presidentes da província de Minas Gerais (1870-1889); BARÃO DE JAVARI.
Op. Cit., 1879. p. 447. Obs.: Os períodos administrativos geridos por mineiros foram grifados em
itálico.
Ainda entre os administradores naturais de Minas, foram sete os que se tornaram presidentes interinos nas décadas de 1870 e 1880: Francisco Leite da Costa Belém, Manoel Teixeira de Souza (Barão de Camargos), Elias Pinto de Carvalho, Joaquim José de Sant’Anna, Antônio Teixeira de Souza Magalhães, Manoel José Gomes Rebello Horta e José Francisco Neto (Barão de Coromandel). Ou seja, nas décadas finais do Império, a província de Minas Gerais teve quarenta períodos administrativos: 24 presidentes e 16 presidentes interinos. Destes quarenta períodos, 21 foram administrados por políticos mineiros. Ou seja, 52,5% de presença mineira nas gestões. Infelizmente, não é possível fazer o cálculo da porcentagem por tempo de gestão, já que não tive dados exatos do tempo de duração de algumas gestões interinas. É preciso levar em conta também que muitas das interinidades tiveram um período mais curto. Mas pelos dados aqui apresentados, é possível perceber que o período de políticos mineiros na gestão do governo provincial é bastante significativo. O que denota a necessidade de relativizar a tese de que a província de Minas era governada por políticos oriundos de outras regiões.
Entre 1870 e 1875, Francisco Leite da Costa Belém foi o único mineiro a governar interinamente a província, mas chegou a assumir por cinco vezes a presidência. Importa ressaltar que, em 1873, Costa Belém ficou mais de um ano no cargo.
Entre 1876 e 1880, tivemos três vice-presidentes mineiros que governaram a província: Barão de Camargos, Joaquim José de Sant’Anna e Elias Pinto de Carvalho. Esse período foi marcado por gestões mais curtas, fato que talvez possa ser explicado devido ao clima de instabilidade e crise política causado pela inversão partidária de 1878, com o fim de quase dez anos de domínio do Partido Conservador e a ascensão do Partido Liberal na política imperial. Em 1878, justamente o ano da supracitada inversão partidária, foi um ano difícil para o presidente Francisco de Paula da Silveira Lobo, oriundo da província de Pernambuco. Os Anais de 1878 são demonstrativos da oposição que muitos deputados fizeram a este presidente. Também isto parece ser explicável tendo em vista a crise política do momento.
O fato de este presidente ser natural de Pernambuco não parece ter nenhuma relação com o conflito entre presidência e Assembléia Legislativa. Pelo contrário, a
disputa foi muito mais partidária do que originária do fato deste presidente ter nascido em outra região. Na verdade, Francisco de Paula da Silveira Lobo mantinha relações políticas em Minas, já que foi deputado geral representando esta província nos anos de 1857-1860, 1861-1864, 1864-1866 e 1867-1868.245
Apesar de ser pernambucano, Silveira Lobo foi Juiz municipal de Mariana e representou Minas Gerais também na Câmara do Senado entre os anos de 1869 e 1886. Nos anais de 1872, ao discutir a redação da felicitação ao novo conselheiro Joaquim Delfino Ribeiro da Luz, por ser um representante do elemento mineiro, ao argumentar que devia utilizar a expressão – nem sempre lembrado e não a expressão – há muito tempo esquecido – referente à presença do elemento mineiro no Gabinete, o deputado Caetano Augusto da Gama Cerqueira afirmou não poder dizer que mesmo no domínio do partido liberal e no atual domínio do partido conservador, sempre tem sido desconsiderado o elemento mineiro. Isto porque, segundo ele, Silveira Lobo foi representante mineiro na Câmara Geral dos Deputados.246 Ou seja, o presidente Silveira Lobo tinha interesses políticos naquela região, de modo que há também que se relativizar a função da sua gestão como a de um mero representante do poder central a nível provincial.
Entre os anos de 1881 e 1885, nota-se uma maior presença de políticos mineiros no poder executivo provincial. Nos anos de 1882, 1883 e 1885, nada menos que três presidentes mineiros governaram sua província natal. Além destes, há também uma gestão interina de Joaquim José de Sant’Anna em 1881.
Já entre 1886 e 1889, tivemos dois presidentes mineiros em exercício (Luiz Eugênio Horta Barbosa e João Batista dos Santos) e três gestões interinas (com os mineiros Antônio Teixeira de Souza Magalhães e o Barão de Camargos - ambos assumiram o governo interino por duas vezes).
Outro fato a ser notado é o de que um mesmo vice-presidente costumava assumir o governo interino por mais de uma vez. Foi o caso de Francisco Leite da Costa Belém, que governou interinamente por cinco vezes em cinco anos consecutivos. E o mesmo fato se deu também com Joaquim José de Sant’Anna
245
Francisco de Paula da Silveira Lobo nasceu em Mamanguape, Pernambuco e faleceu em 1886. Foi presidente das províncias de Minas Gerais (posse em 6 de maio de 1878) e Pernambuco (3 de novembro de 1866). Foi também Ministro da Marinha em 1865 (Efetivo) e Ministro da Fazenda em 1865 (Interino). Fonte: BARÃO DE JAVARI, Op. Cit., 1979. p. 251-257, p. 325, p. 331, p. 338, p. 345, p.439, p. 447.
246 AALPMG, Sessão de 28 de Maio de 1872. p. 46; Fonte: Site do Senado Federal: http://www.senado.gov.br/sf/senadores/senadores_biografia.asp?codparl=1665&li=14&lcab=1869- 1872&lf=14 [Extraído em 22/11/2008].
(1878, 1879 e 1881), Antônio Teixeira de Souza Magalhães (1887, 1887) e Manoel Teixeira de Souza (1888 e 1889).
Além disso, não encontrei evidências que permita afirmar que os presidentes oriundos de outras regiões tinham menos conhecimento das dificuldades locais do que aqueles naturais de Minas, nem evidências de uma falta de continuidade administrativa. Ao contrário, há uma continuidade nos relatórios no que se refere à posição sobre temas centrais ao governo provincial e à economia mineira. No tema das finanças, por exemplo, foi constante a preocupação com a necessidade de promover a racionalização da administração e aplicar, de modo mais produtivo possível, os recursos existentes. Foi também constante o privilégio dedicado ao desenvolvimento de uma malha viária que permitiria o escoamento da produção nas principais zonas agrícolas de Minas.
Em alguns relatórios, há, inclusive, relatos mais profundos da região e alguns administradores chegaram a fazer programas para o longo prazo. Exemplo disso é o do presidente Joaquim Floriano de Godoy que, apesar de ser paulista, fez descrições circunstanciadas sobre o estado das atividades econômicas na província e mostrou-se especialmente interessado no desenvolvimento da região Sul de Minas, embora isto se explique pelo interesse com uma região próxima à sua província natal.247 Mas seu interesse não ficou restrito ao sul de Minas, pois Godoy chegou a elaborar um plano de viação para a província e apresentou à Assembléia Provincial em 1873.248
Em relação às finanças, alguns administradores até chegaram a avaliar o estado das finanças e das atividades econômicas em décadas anteriores - e não apenas em três exercícios anteriores, como era comum - e estabelecer previsões para o futuro, embora o contrário também acontecesse. Mas também é verdade que existem alguns relatórios mais sucintos na exposição dos fatos ocorridos no governo provincial, provavelmente de administradores que não se dedicaram aos assuntos provinciais, por serem chamados a atender aos trabalhos na abertura da Câmara
247
Já no final do Império, Godoy chegou a formular, na Assembléia Geral, um projeto de lei de criação da província do Sapucaí, que abrangeria regiões do norte de São Paulo e Sul de Minas. GODOY, Joaquim Floriano de. Projeto de Lei para Criação da Província do Rio Sapucaí. Rio de Janeiro: Laemmert. 1888. p. 261. Apud: Site do Senado Federal: