3. Boligøkonomi
3.4. Regresjonsanalyse av høy boutgiftsbelastning
DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS
A possibilidade de alteração territorial dos Estados Federados sempre esteve presente nas Constituições brasileiras, como se demonstrou no Capítulo anterior. As quatro primeiras Constituições Federais – Constituição de 1891, Constituição de 1934, Constituição de 1937 e Constituição de 1946 – especificaram as modalidades de alteração territorial e os requisitos exigíveis. A Constituição de 1967, porém, desconstitucionalizou a matéria, deixando-a à disciplina da lei complementar.
A Constituição de 1988 trouxe a alteração territorial dos Estados Federados novamente ao nível constitucional. Desta forma, o tema foi tratado no artigo 18, §3º, alocado no Título III da Constituição – Da Organização do Estado –, em seu Capítulo I – Da Organização político-administrativa.
O artigo 18, §3º, da Constituição de 1988, seguindo o exemplo das quatro primeiras Constituições republicanas e federalistas, estabeleceu as modalidades de alteração no território dos Estados Federados e os requisitos essenciais para esta alteração418. Dispõe o artigo 18, §3º, da atual Constituição:
Art. 18, §3º - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar.
418 Outro requisito essencial para a incorporação, subdivisão ou desmembramento dos Estados Federados é a audiência das respectivas Assembléias Legislativas. O constituinte de 1988 não tratou da audiência das Assembléias Legislativas no artigo 18, §3º, mas tal requisito é exigível na forma do artigo 48, VI.
Tal regra constitucional, embora hajam propostas419 em tramite no Congresso Nacional, ainda não foi aplicada, efetivando a redivisão do território dos Estados Federados. As mudanças nos territórios dos Estados-membros que ocorreram após 1988, com a criação dos Estados do Tocantins, de Roraima e do Amapá, foram todas projetadas pelo próprio Poder Constituinte Originário da Constituição de 1988, incluindo-as no texto do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
O artigo 13420 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição de 1988 criou o Estado do Tocantins, desmembrando área do norte do Estado de Goiás, e estabelecendo os limites do novo Estado no parágrafo primeiro do mesmo artigo.
Já o artigo 14421 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição de 1988 transformou os Territórios Federais de Roraima e do Amapá em Estados Federados, mantendo os respectivos limites geográficos.
419 Algumas propostas de alteração do território dos Estados Federados serão analisadas no capítulo seguinte. 420 Art. 13. É criado o Estado do Tocantins, pelo desmembramento da área descrita neste artigo, dando-se sua instalação no quadragésimo sexto dia após a eleição prevista no § 3º, mas não antes de 1º de janeiro de 1989. § 1º - O Estado do Tocantins integra a Região Norte e limita-se com o Estado de Goiás pelas divisas norte dos Municípios de São Miguel do Araguaia, Porangatu, Formoso, Minaçu, Cavalcante, Monte Alegre de Goiás e Campos Belos, conservando a leste, norte e oeste as divisas atuais de Goiás com os Estados da Bahia, Piauí, Maranhão, Pará e Mato Grosso.
§ 2º - O Poder Executivo designará uma das cidades do Estado para sua Capital provisória até a aprovação da sede definitiva do governo pela Assembléia Constituinte.
§ 3º - O Governador, o Vice-Governador, os Senadores, os Deputados Federais e os Deputados Estaduais serão eleitos, em um único turno, até setenta e cinco dias após a promulgação da Constituição, mas não antes de 15 de novembro de 1988, a critério do Tribunal Superior Eleitoral, obedecidas, entre outras, as seguintes normas: I - o prazo de filiação partidária dos candidatos será encerrado setenta e cinco dias antes da data das eleições; II - as datas das convenções regionais partidárias destinadas a deliberar sobre coligações e escolha de candidatos, de apresentação de requerimento de registro dos candidatos escolhidos e dos demais procedimentos legais serão fixadas, em calendário especial, pela Justiça Eleitoral;
III - são inelegíveis os ocupantes de cargos estaduais ou municipais que não se tenham deles afastado, em caráter definitivo, setenta e cinco dias antes da data das eleições previstas neste parágrafo;
IV - ficam mantidos os atuais diretórios regionais dos partidos políticos do Estado de Goiás, cabendo às comissões executivas nacionais designar comissões provisórias no Estado do Tocantins, nos termos e para os fins previstos na lei.
§ 4º - Os mandatos do Governador, do Vice-Governador, dos Deputados Federais e Estaduais eleitos na forma do parágrafo anterior extinguir-se-ão concomitantemente aos das demais unidades da Federação; o mandato do Senador eleito menos votado extinguir-se-á nessa mesma oportunidade, e os dos outros dois, juntamente com os dos Senadores eleitos em 1986 nos demais Estados.
§ 5º - A Assembléia Estadual Constituinte será instalada no quadragésimo sexto dia da eleição de seus integrantes, mas não antes de 1º de janeiro de 1989, sob a presidência do Presidente do Tribunal Regional Eleitoral do Estado de Goiás, e dará posse, na mesma data, ao Governador e ao Vice-Governador eleitos.
§ 6º - Aplicam-se à criação e instalação do Estado do Tocantins, no que couber, as normas legais disciplinadoras da divisão do Estado de Mato Grosso, observado o disposto no art. 234 da Constituição.
§ 7º - Fica o Estado de Goiás liberado dos débitos e encargos decorrentes de empreendimentos no território do novo Estado, e autorizada a União, a seu critério, a assumir os referidos débitos.
Após a criação dos Estados do Tocantins, de Roraima e do Amapá, cuja previsão fora expressa na Constituição de 1988, novos Estados Federados ou Territórios Federais só poderiam ser criados desde que obedecido o procedimento constitucional. Assim, este trabalho irá aprofundar o procedimento e as modalidades para alteração do território dos Estados Federados, além de outras possíveis formações de novos Estados ou redivisão territorial que não foi efetivada pela Constituição.
6.2 AS MODALIDADES
As modalidades pelas quais os Estados Federados podem alterar seus territórios foram estabelecidas no próprio artigo 18, §3º, da Constituição Federal, que estabelece poderem os Estados incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para anexarem a outros ou formarem novos Estados ou Territórios Federais. São, portanto, as mesmas hipóteses previstas nas Constituições de 1891, 1934, 1937 e 1946.
Desta forma, convém analisar separadamente cada uma dessas quatro possibilidades: i) incorporação e fusão; ii) subdivisão; iii) desmembramento para se anexar a outros Estados; ou iv) desmembramento para formação de novos Estados ou Territórios Federais.
6.2.1 Incorporação e fusão
A incorporação é a união ou fusão de dois ou mais Estados que se tornam um só. Por exemplo, os Estados A e B se unem para formarem o Estado C. O novo Estado
421 Art. 14. Os Territórios Federais de Roraima e do Amapá são transformados em Estados Federados, mantidos seus atuais limites geográficos.
§ 1º - A instalação dos Estados dar-se-á com a posse dos governadores eleitos em 1990.
§ 2º - Aplicam-se à transformação e instalação dos Estados de Roraima e Amapá as normas e critérios seguidos na criação do Estado de Rondônia, respeitado o disposto na Constituição e neste Ato.
§ 3º - O Presidente da República, até quarenta e cinco dias após a promulgação da Constituição, encaminhará à apreciação do Senado Federal os nomes dos governadores dos Estados de Roraima e do Amapá que exercerão o Poder Executivo até a instalação dos novos Estados com a posse dos governadores eleitos.
§ 4º - Enquanto não concretizada a transformação em Estados, nos termos deste artigo, os Territórios Federais de Roraima e do Amapá serão beneficiados pela transferência de recursos prevista nos arts. 159, I, "a", da Constituição, e 34, § 2º, II, deste Ato.
pode manter tanto o nome do Estado A como o do Estado B ou, ainda, adotar novo nome. A adoção de novo nome não tira o caráter da fusão422.
José Afonso da Silva entende que não existe incorporação entre si (incorporação entre dois ou mais). Conforme ensina o citado jurista, o fenômeno da incorporação exige que um Estado incorpore outro, perdendo o Estado incorporado sua personalidade, que se integra na do Estado incorporador. Logo, incorporar-se entre si, ou seja, incorporação entre dois, seria fusão entre dois ou mais Estados. Na fusão, os dois Estados perdem sua personalidade primitiva para formar uma nova423.
Neste ponto, discordamos de José Afonso da Silva. A expressão utilizada pela Constituição “incorporar-se entre si” quer significar que pode haver incorporação entre os Estados, ou seja, um Estado pode incorporar o outro. Portanto, além da fusão de dois Estados, entendemos em concordância com o texto constitucional a incorporação de um Estado por outro, fenômeno no qual o Estado incorporado perde sua personalidade em favor do Estado incorporador, evidentemente, desde que respeitados os requisitos constitucionais, entre os quais se incluem a aprovação do povo do Estado incorporado e do Estado incorporador.
Embora não tenha ocorrido, ainda na vigência da Constituição Federal de 1988, a incorporação e a fusão são fenômenos já ocorridos na história do Brasil.
A Lei Complementar nº. 20 de 1974, criou o Estado do Rio de Janeiro pela fusão dos Estados da Guanabara e do Rio de Janeiro. Com a fusão, o novo Estado do Rio de Janeiro voltou a ter a dimensão espacial que tivera a Província do Rio de Janeiro no início do período imperial, antes do Ato Adicional de 1834 (Lei nº. 16) criar o Município Neutro desmembrando parte da Província.
O fenômeno da incorporação também já sucedeu no Brasil. Porém nunca houve incorporação de Estado, apenas de Território Federal. Todas as incorporações ocorridas tiveram como objetivo reintegrar território que havia sido desmembrado de Estado Federado
422 MIRANDA, Pontes de. Ob. cit., p. 504.
423 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 34ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2011, p. 473.
para criar Território Federal, logo, foram reincorporações. Isto ocorreu com a extinção dos territórios de Iguaçu e Ponta Porã pela Constituição de 1946, que reincorporou a área de tais territórios aos Estados que haviam sofrido desmembramento quando da respectiva criação: Mato Grosso, Paraná e Santa Catarina; e com a extinção do território federal de Fernando de Noronha pelo artigo 15424 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, da Constituição de 1988, que reincorporou a área do território extinto ao Estado de Pernambuco, de onde havia sido anteriormente desmembrada.
Portanto, verifica-se que a incorporação e a fusão não consistem em tendência do federalismo brasileiro, tendo ocorrido apenas a fim de restaurar área que havia sido desmembrada. Na maioria das Federações estudadas, a incorporação e a fusão também não são comuns, exceto na Rússia, onde, como demonstrado no Capítulo 4 deste trabalho, recentemente ocorreram fenômenos semelhantes.
6.2.2 Subdivisão
A subdivisão ocorre quando um Estado divide-se para formar dois ou mais novos Estados. O Estado originário, que sofreu a subdivisão, desaparece, e, em seu lugar passam a existir vários novos Estados, todos com personalidade distinta daquele que os originou425. Por exemplo, o Estado A se subdivide para formar os Estados B e C.
No Brasil, nenhum Estado se formou por subdivisão. Esta modalidade de formação de Estados também não é muito comum nas demais Federações aqui examinadas. Porém, exemplo concreto, já analisado neste trabalho426, ocorrido na Índia, chama a atenção pela sua importância, pois desencadeou toda a redivisão territorial daquele país. É o da subdivisão do Estado de Madras Presidency em dois Estados distintos e para populações de línguas distintas de: Andhra Pradesh e Tamil Nadu427.
424 Art. 15. Fica extinto o Território Federal de Fernando de Noronha, sendo sua área reincorporada ao Estado de Pernambuco.
425 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 27ª ed. São Paulo: Editora Atlas, 2011, p. 309.
426 No tópico 4.6 deste trabalho, esta subdivisão ocorrida na Índia, bem como outras que também fizeram parte da redivisão territorial da Índia, são descritas com maior detalhamento.
427 O nome do Estado de Tamil Nadu logo após sua criação por subdivisão era Madras state, mas tal nome logo foi substituído pelo nome atual Tamil Nadu.
6.2.3 Desmembramento para se anexar a outros Estados
O desmembramento consiste em separar parte de um Estado, sem que o mesmo desapareça. O Estado perde parte de seu território, mas continua existindo com porção de território menor428. Quando a parte do Estado desmembrada não forma nenhum novo Estado ou Território, mas é separada para se anexar a outro Estado ou Território ocorre esta hipótese. Por exemplo: parte do Estado A é desmembrada para que seja anexada ao Estado B; o Estado A continua existindo, mas sem aquela parte de seu território que passa a pertencer ao Estado B.
Esta hipótese é tão improvável de acontecer atualmente no Estado Federal brasileiro que a Constituição de 1967 e a Lei Complementar nº. 20 de 1974, que disciplinara a matéria naquele período nem sequer a mencionaram, sendo impossível sua ocorrência naquela época. Das Federações estudadas neste trabalho, algumas delas tampouco mencionam tal possibilidade. Entre os países analisados aqui, apenas as Constituições da Austrália (artigo 123) e da Índia (artigo 3) apresentam hipóteses semelhantes.
Todavia, apesar de improvável, durante a vigência da Constituição de 1934, a Comissão de Constituição e Justiça do Senado Federal chegou a cogitar da ocorrência desta modalidade no acordo que definiu os limites territoriais entre São Paulo e Minas Gerais, celebrado em 1936. Porém, como relatado no Capítulo anterior, esta posição da Comissão de Constituição e Justiça do Senado Federal não prevaleceu, sendo alterada pelo próprio Senado e pela Câmara dos Deputados, entendendo as duas Casas Legislativas ter ocorrido apenas acordo de limites entre os mencionados Estados.
Conquanto não tenha ocorrido nenhum desmembramento para anexação a outro Estado na história do federalismo brasileiro, durante o período imperial, quando a divisão territorial do Brasil poderia ser alterada como pedisse o bem do Estado, esta hipótese ocorreu. O Imperador Dom Pedro I, por meio do Decreto de 7 de julho de 1824, desmembrou, provisoriamente, parte da Província de Pernambuco, a Comarca do Rio de São Francisco, para anexar à Província de Minas Gerais, em uma tentativa de conter um movimento separatista e