A partir da necessidade de distinguir princípios essenciais do Federalismo, Scelle (1948) destaca o imperativo do entendimento e da individualização da lei da participação e a lei da autonomia, como cerne natural do Estado Federal.
A lei da participação é compreendida como o direito político irrevogável de todo cidadão, ou seja, é o direito garantido a qualquer membro de uma nação fazer parte direta ou indiretamente do governo de seu país, expressando suas aspirações de bem-estar. É esta lei que legitima a autoridade do governo e a representatividade do Estado perante seu povo. Perpassa o entendimento ou a interpretação interna, pois, é consagrada pelo artigo XXI da Declaração Universal dos Direitos Humanos. Como contexto institucional está materializado nos órgãos legislativos federais constituídos por emissários populares e representantes dos entes federados afirmando a igualdade de direitos e enaltecendo o sistema apontado como sufrágio universal (soberania da vontade popular). Desta maneira, na observação Le Fur (1896) a lei da participação implementa com voz ativa os anseios da maioria ratificando o cerne da governança e governabilidade. Por governança entenda-se a aptidão de atuação que o Estado apresenta para aplicação das políticas públicas e no alcance dos objetivos coletivos. Como governabilidade perceba-se a competência do governo em identificar necessidades e ambições sociais e converte-los em políticas públicas que resultem em melhorias coletivas.
Dessa forma, a governabilidade como acepção da dimensão estatal do exercício do poder é reputado, por Santos (1997, p. 342), como o conjunto de:
Condições sistêmicas e institucionais sob as quais se da o exercício do poder, tais como as características do sistema politico, a forma de governo, as relações entre os poderes, e o sistema de intermediação de interesses.
Para Diniz (1995) a governabilidade se caracteriza pela percepção dos problemas sociais e a formulação das ações apropriadas a sua solvência via políticas públicas; pela
disposição governamental de gerar os elementos e recursos imperativos a efetivação das políticas citadas; e pela liderança do Estado de fazer valer suas decisões. Portanto, a governabilidade se posta muito mais no plano do Estado, configurando-se como uma propriedade indispensável ao exercício do governo.
A governança, por sua vez, apresenta um caráter mais abrangente, incluindo aspectos da própria governabilidade. Como agregação, Melo (apud SANTOS, 1997, p.341) menciona que a governança:
Refere-se ao modus operandi das politicas governamentais – que inclui, dentre outras, questões ligadas ao formato politico-institucional do processo decisório, a definição do mix apropriado de financiamento de politicas e ao alcance geral dos programas.
Não obstante, pode ser abstraído que a governança não está reduzida a fatores gerenciais ou administrativos do Estado ou a operacionalização do aparelho público. A governança inclui, além dos agentes políticos, atores sociais formais e informais nos arranjos institucionais do governo que dispõe dos meios que conduzem o próprio sistema econômico. Ou seja, enquanto a governabilidade expõe um aspecto fundamentalmente estatal, conectada ao sistema político-institucional, a governança atua em uma dimensão diversificada, conglomerando a sociedade civil (com caráter não governamental) ao governo (atrelado ao Estado).
Em compêndio, mesmo reconhecendo a relevância do desenvolvimento da governança e da governabilidade como qualidades, o encargo maior de qualquer governo é a gestão das condutas individuais e coletivas que naturalmente envolvem poder sem a perda da liberdade e com o acréscimo no bem-estar social. Se este objetivo central não for obtido, de nada valerá, por parte do governo como regente do Estado, a plenitude dos atributos citados.
Como vertente prática, a lei da participação é executada, normalmente, em um legislativo dual ou bicameralismo, aferindo aos Estados-membros por meio da câmara representativa dos estados, autoridade efetiva em matéria de revisão constitucional, o que se configura como característica capital do sistema federativo.
A vigência de duas Câmaras, como embasamento da ordem federativa, corrobora como técnica vertical da separação de poderes. O Senado Federal, como uma das partes do poder legislativo, expressa as pretensões dos estados, além de zelar pelos direitos constitucionais. A Câmara dos Deputados ou Casa de Representantes, como segundo ramo do domínio legislativo, apregoa a vontade dos cidadãos, os anseios democráticos e as ambições
populares, pois, é responsável por representar o povo, legislar sobre as matérias de importância nacional e fiscalizar o emprego dos recursos públicos pelo Poder Executivo.
Já a lei da autonomia, é a condição inerente de um território ou de uma organização de estabelecer com liberdade suas próprias leis ou normas. O conceito difere da soberania, uma vez que um Estado soberano tem pleno poder sobre si próprio, em termos de representação diplomática internacional, enquanto na autonomia os poderes não são plenos. Em outras palavras, o termo autonomia é usado para indicar a concessão de poder por parte de um governo central em favor de um governo em nível regional ou local, segundo o princípio da subsidiariedade. Este, por sua vez, é usado como justificativa econômica, social ou política, para o favorecimento do desenvolvimento de habilidades individuais, como autodeterminação e responsabilidade pessoal. De forma clara, no campo do poder político busca estabelecer o grau de intervenção mais apropriado nos domínios de jurisdições compartilhadas entre o Estado Federal e os Estados-membros. Pode ser aplicado a nível internacional (Confederações) ou nacional (Federações). Em todo o caso, o governo central só deveria interferir em aspectos locais se estiver em condições de atuar de modo mais efetivo do que os governos subnacionais.
Também não se deve entender autonomia como um poder incondicional ou indelével, muito menos deve ser compreendido como sinônimo de autossuficiência. Apenas implica um domínio particular cuja existência é afiançada no incluso de seus limites o que a diferencia da autoridade de outros domínios e do poder em geral em curso. Contudo, apesar da autonomia ser distinta, para cada esfera de poder, não pode ser incompatível com a Constituição Federal e não deve ser conflitante com outras leis.
Destarte, a autonomia é uma condição, uma qualidade que se atribui no decurso de formação dos governos subnacionais federativos. Sua construção abrange, fundamentalmente, dois aspectos: o poder de definir suas próprias leis e o poder ou competência de efetivá-las. O primeiro fator está intrinsicamente conectado a existência da liberdade política e ao poder de idealizar e decidir suas normas jurídicas. O segundo ponto está vinculado à capacidade de fazer valer o que foi decidido, para isso é indispensável à existência dos meios, sobretudo, econômicos. Portanto, para que haja empiricamente autonomia os dois pressupostos devem estar presentes (a deliberação da autonomia necessita ser efetiva).
Realizando uma comparação entre a divisão de competência, o grau de autonomia e a capacidade financeira dos entes federados, Rocha (apud COELHO, 1994, p.185), argumenta que:
Não basta a repartição de competências. Ela é, reitere-se, imprescindível na Federação, conquanto não seja suficiente a sua só expressão. Em primeiro lugar, é de atentar que as competências repartidas sejam de importância politica para que se tenha, verdadeiramente, uma Federação. Não é o número de competências que se deve considerar, mas a qualidade, a natureza e a significação política das competências repartidas.
Em segundo lugar, há que se observar ser necessário haver estreita correlação entre as competências repartidas e os recursos financeiros assegurados as entidades da Federação para que elas possam ser efetiva e eficazmente exigidas. Sem esses recursos não há meio de serem satisfeitas, realizadas e cumpridas às competências outorgadas às diferentes entidades, ficando a descentralização inviabilizada.
Desta maneira, a conformação do poder político no sistema federativo é marcada pela dispersão do exercício do poder do centro (governo federal) para a periferia (governos estaduais e municipais), fato conhecido como descentralização. Esta, por sua vez, forma-se através de uma estrutura plural da execução do poder político, regendo uma ordem jurídica exclusiva, mas pluralista, uma vez que, a materialização política do Estado ocorre por excelência, pela disposição formal de criação e organização das instituições políticas segundo o sistema jurídico positivado.
Do mesmo modo, segundo Uckmar (1997) a acomodação da descentralização federativa requer autonomia financeira. A ausência de equilíbrio político-financeiro enfraquece o Estado Federativo, pois, sem recursos próprios e com incumbências a honrar, resta as esferas subnacionais a sujeição ou acomodação aos ditames do governo central, efetivados, normalmente, através das transferências intergovernamentais, também subordinadas a uma série de pressupostos. Sobre isso, o próprio autor destaca:
Em todos os ordenamentos de tipo descentralizado – e, portanto, praticamente em quase todos os Estados, tanto de estrutura unitária como federal – surge o grave problema da distribuição dos poderes em matéria fiscal: descentralização significa, em boa parte, concessão de autonomia, e esta só pode subsistir se acompanhada da autonomia nas finanças públicas, seja no que concerne à receita, seja à despesa. (UCKMAR, 1997, p. 113)
Ao considerar as possíveis imperfeições econômicas, conclui-se que a descentralização pode existir sem autonomia, dentro da Federação. Para isso, basta que as unidades subnacionais possuam recursos financeiros próprios incompatíveis com suas obrigações. O discrepo dos recursos econômico-financeiros praticamente nulifica a autonomia de estados e municípios.
Portanto, se apenas é atribuído aos entes regionais e locais a capacidade para a prática de determinado ato, sem que estes tenham autonomia, sobretudo, fiscal, para o exercício da competência, ter-se-á um processo de desconcentração e não de descentralização. A
legitimidade de tributar, mesmo outorgada pela Constituição, quando inconciliáveis ao ressarcimento dos gastos efetuados afronta a própria existência do Estado Federal.