Nos termos do art. 22 da Lei nº 9.985/00, as unidades de conservação são criadas por ato do Poder Público, o que significa que sua instituição pode se dar tanto pela edição de lei formal, quanto por ato administrativo, proveniente do Poder Executivo.
O § 2º do dispositivo em comento dispõe que a criação de uma UC deverá ser precedida de estudos técnicos e consulta pública, não sendo esta última necessária para a instituição de reserva biológica e estação ecológica. A justificativa para a exclusão da obrigatoriedade de consulta pública para as duas categorias mais restritivas reside na alegada dificuldade que traria para sua criação, na medida em que, dificilmente, haveria a concordância da população local afetada acerca da implantação de UC que sequer admite visitação. Ou seja, como nenhum benefício econômico direto é auferido pelas populações locais com a instituição de reserva biológica ou estação ecológica, torna-se mais difícil para o Poder Público convencer as pessoas sobre sua essencialidade. A exclusão da obrigação de consulta pública para essas duas categorias de manejo deu-se com a versão do SNUC aprovada pela Câmara, em 1999, em função das negociações travadas em 1998. Com isso, a intenção de se transformar o processo de criação de unidades de conservação, até então feito de cima para baixo, de forma autoritária, em um procedimento
participativo e negociado não deu certo, por falta de condição política para semelhante avanço392.
Quanto aos estudos técnicos, lamentavelmente a Lei do SNUC limitou-se a exigi-los, para a criação de UCs, sem, contudo, definir quais seriam esses estudos nem delimitar os critérios científicos a serem utilizados para a escolha da categoria de manejo. Tampouco o Decreto nº 4.340/02, que regulamentou alguns artigos da Lei nº 9.985/00, trouxe qualquer indicação dos critérios a serem necessariamente observados para a instituição das unidades, o que permitiu continuassem a ser criadas por conveniência política ou razões outras quaisquer que não necessariamente correspondem, ao menos em relação à categoria de manejo a ser adotada, à real necessidade de proteção.
Esse fato é demonstrado pelos processos administrativos recentes de criação das unidades de proteção integral, como é o caso da Reserva Biológica de Contagem. Nesse caso pitoresco, o processo393 inicia-se com um questionamento,
realizado pelo Ministério do Planejamento, acerca do interesse do IBAMA em receber aquela área para a criação de uma ARIE. A autarquia ambiental manifestou- se favoravelmente, tendo em vista a importância da região na formação de um corredor ecológico. Durante o processo, as informações passam a tratar não mais de ARIE, mas sim de estação ecológica. Todavia, foi instituída, inicialmente, a APA do Planalto Central. Mais tarde, inaugurando novo processo administrativo394,
apensado ao primeiro, é requerida a criação de uma estação ecológica, mas, ao final, o decreto de criação é expedido como reserva biológica.
Esse exemplo demonstra a falta absoluta de critérios científicos utilizados para a escolha da categoria de manejo a ser adotada, o que é particularmente danoso no caso de áreas ocupadas por populações tradicionais, quando instituída unidade de conservação que não admite a sua permanência. Os estudos técnicos que instruem a criação de muitas unidades constituem-se de documentos genéricos, que tratam de áreas prioritárias para a conservação, com base em diretrizes internacionais395, e sugerem a criação de unidades. Todavia, isso não é suficiente
392 MERCADANTE (2001, p. 222).
393 Processo nº 02008.000125/2001-84002.
394 Processo nº 02001.001378/2002-16, apensado ao anterior.
395 Segundo a WWF, a definição de áreas prioritárias para a conservação deve avaliar os seguintes
para conduzir à instituição de uma unidade de conservação determinada, em especial quando semelhante procedimento implicar na potencial desestruturação de comunidades tradicionais, por ser obrigação constitucional do Estado a proteção à sua cultura.
Relativamente à possibilidade de alteração e extinção de unidades de conservação, a Lei do SNUC simplesmente confere um melhor detalhamento à regra geral contida na CF/88, no sentido de ser necessária a edição de lei formal para desafetação ou modificação de espaços territoriais especialmente protegidos. No que tange à alteração, embora a Constituição não entre em detalhes, é claro que a produção legal somente será requerida quando implicar em diminuição do espaço ambiental, ainda que parcial (aumento de uma parte e diminuição de outra). A Lei nº 9.985/00, de forma mais minuciosa, no § 5º do art. 22, expõe que as unidades de conservação do grupo de uso sustentável podem ser transformadas, total ou parcialmente, em unidades do grupo de proteção integral, por instrumento normativo do mesmo nível hierárquico do que criou a unidade, devendo os procedimentos de consulta serem observados. Isso significa não ser necessária a edição de lei para a alteração da categoria de manejo, desde que a transformação recaia sobre unidade de uso sustentável que passe a ser unidade de proteção integral. Por outro lado, o § 6º do art. 22 permite que a ampliação dos limites de uma unidade, sem modificação dos limites originais, também seja feita por instrumento normativo do mesmo nível hierárquico do que criou a unidade, sendo exigidos, mais uma vez, os procedimentos de consulta pública.
a) Potencial de Conservação da Biodiversidade
Dimensão das áreas naturais; Bacias hidrográficas;
Áreas naturais protegidas já existentes;
Capacidade técnico-administrativa para gestão das unidades; Conectividade das áreas naturais protegidas;
Regime de manejo do entorno; Principais hipóteses biogeográficas;
Distribuição da diversidade genética, específica, de ecossistemas e de paisagens; Espécies-chave ameaçadas de extinção.
b) Potencial de Antropização Perda do hábitat;
Fragmentação do hábitat; Concessão do hábitat;
Exploração extrativista da vida silvestre; Tendência dos investimentos;
Dinâmica da população humana; Orientação política para a conservação.
A desafetação ou redução de limites, nos termos do § 7º, somente pode ser feita mediante a edição de lei específica.