As reservas extrativistas – RESEX- foram previstas originalmente pelo art. 9°, VI, da Lei n° 6.938/81, na redação que lhe foi emprestada pela Lei n° 7.804/89, tendo sua criação e gestão sido reguladas pelo Decreto nº 98.897/90. Atualmente, são disciplinadas pelo art. 18 da Lei n° 9.985/00, que determina:
Art. 18 – A reserva extrativista é uma área utilizada por populações extrativistas tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo e, complementarmente, na agricultura de subsistência e na criação de animais de pequeno porte, e tem como objetivos
370 MERCADANTE (2001).
básicos proteger os meios de vida e a cultura dessas populações, e assegurar o uso sustentável dos recursos naturais da unidade.
Nos termos do § 1° do art. 18, a RESEX é de domínio público, com o uso concedido, a partir da assinatura de contratos de concessão de direito real de uso, às populações tradicionais extrativistas, exigindo desapropriação das áreas particulares incluídas em seus limites.
O conceito de população tradicional, que será objeto do próximo capítulo, fora originalmente previsto pela Lei do SNUC, mas posteriormente vetado pelo Presidente da República, por considerá-lo excessivamente abrangente. Segundo Figueiredo e Rodrigues, deverá o conceito ser tratado em regulamento, por ser “essencial para a eficácia desta unidade de conservação, pois uma definição imprecisa poderá ocasionar abusos de todo o gênero”372. Até o momento, no
entanto, não foi expedido regulamento trazendo semelhante definição, que, por isso, deve ser inferida a partir de outros dispositivos legais, conjugados a algumas características apontadas pela doutrina como essenciais à identificação de determinado grupo como tradicional, o que será objeto do próximo capítulo.
Concepção genuinamente brasileira, a reserva extrativista busca conciliar a proteção ambiental e a sobrevivência física e cultural de populações extrativistas373
tradicionais (castanheiros, seringueiros, pescadores artesanais, babaçueiros etc.), uma vez que, historicamente, por dependerem diretamente da existência de um ambiente natural preservado, em geral agiram de forma a não o degradar, utilizando os recursos florestais necessários à prática da atividade extrativista de forma sustentável, ou seja, sem extingui-los. Isso não significa, como aponta Drummond, que o extrativismo não introduza mudanças na floresta, mas sim que essas mudanças normalmente ocorrem em grau bem menor do que aquelas causadas por outras atividades, e, por essa razão, as florestas continuam a apresentar sistemas ecológicos complexos, alta produtividade biológica e rica biodiversidade. Há, entretanto, exemplos de formas de extração, ainda que de baixa tecnologia, que se mostraram destrutivas das bases de recursos, como a sobrecoleta de ovos de
372 FIGUEIREDO; RODRIGUES (2001, p.440).
373 EMPERAIRE (2000) conceitua extrativismo como atividades de extração que se aplicam a
recursos vegetais, animais ou minerais, não cultivados, mas destinados ao mercado e não ao uso doméstico (daí a distinção entre extrativismo e simples coleta). Ver também SILVA, M. (2001); DRUMMOND (1996).
quelônios374 ou a caça sistemática de detrminadas espécies, mas eles constituem
exceções, e não a regra. Sobre esse ponto, deve-se observar que até mesmo a visitação em algumas categorias de unidades de conservação, como parques nacionais, pode gerar impacto maior do que aquele produzido pelo uso direto de recursos naturais por uma população extrativista375.
Segundo Allegretti, o objetivo central das reservas extrativistas reside na busca de soluções para conflitos pela posse da terra aliado à utilização sustentável de recursos naturais, fazendo com que políticas de reforma agrária e de meio ambiente passem a ser formuladas de forma convergente376.
A concepção de reservas extrativistas surge em função das mobilizações sociais e políticas que se iniciam no Acre, sob a liderança de Chico Mendes, que foi presidente do Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Xapuri, líder do Conselho Nacional de Seringueiros e um dos fundadores da Aliança dos Povos da Floresta. O processo é deflagrado pelos seringueiros da região do Vale do Acre377, em virtude
das injustiças geradas pelo sistema de aviamento e das mudanças que ocorriam na Amazônia, a partir dos anos 70, acarretando, em função da crise da borracha, a venda de seringais a empresários sulistas e sua transformação em áreas de pastagem. Seringueiros e castanheiros resistiam às expulsões por meio dos ‘empates’, forma pacífica e organizada de luta contra as derrubadas.
Em 1985, o Conselho Nacional de Seringueiros organizou, em Brasília, o 1º Encontro Nacional de Seringueiros, com a participação de 130 representantes da categoria vindos do Acre, Rondônia, Amazonas e Pará, surgindo, então, a proposta de criação de reservas extrativistas, inspirada no modelo de exploração de terras indígenas, em que a propriedade da terra é da União, cabendo aos índios, de forma coletiva, sua posse permanente e usufruto exclusivo dos recursos naturais378.
374 DRUMMOND (1996). Ver também DRUMMOND (2002).
375 Sobre impactos causados pela visitação em unidades de conservação, ver: MERCADANTE
(2001, p. 567); CARVALHO (2000); TAMBORIM; MAGRO (2000); VIEIRA; PASSOLD; MAGRO (2000); CARVALHO; ROBIM; STARZYNSKI; AZEVEDO (2000); GIATTI; ROCHA; RONCERO-SILES; BITTENCOURT (2002); DÓRIA; SANTOS (2004).
376 ALLEGRETTI (2002)
377 A região abrange os Municípios de Xapuri, Brasiléia, Rio Branco, Assis Brasil e parte de Sena
Madureira.
Por meio da Portaria nº 627, do INCRA (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária), em 1987, foi incluído, no âmbito do Programa Nacional de Reforma Agrária, o projeto de assentamento extrativista, destinado à “exploração de áreas dotadas de riquezas extrativas, por meio de atividades economicamente viáveis e ecologicamente sustentáveis, a serem executadas pelas populações que ocupam ou venham a ocupar as mencionadas áreas”. Estes assentamentos constituíram uma alternativa aos projetos de colonização tradicionais, pois, ao enfatizar a atividade extrativista, beneficiavam populações tradicionais locais que viviam, especialmente, da castanha e da seringa. Todavia, muito embora o modelo atendesse às aspirações das populações extrativistas no que tange à distribuição de lotes, como possuía características de reforma agrária, demandava tempo para sua regularização. Por isso, a opção recaiu sobre o modelo de reservas extrativistas, em que as terras pertencem ao Poder Público, mas as populações tradicionais firmam contrato de concessão de direito real de uso das mesmas379.
Segundo Benatti, as RESEXs estariam incluídas no conceito de posse agroecológica, distinto do conceito de posse civil e agrária, pelo qual um grupo de famílias camponesas se apossam da terra, a partir de influências sociais, culturais, econômicas, jurídicas e ecológicas. Fisicamente, seria constituída por áreas de uso comum, em que o grupo desenvolve suas atividades agroextrativistas, e áreas de apossamento familiar380.
Foram, então, criadas as primeiras reservas extrativistas: Alto Juruá, no Acre, por meio do Decreto nº 98.863, de 23 de janeiro de 1990; Chico Mendes, também no Acre, em 12 de março de 1990, por meio do Decreto nº 99.144; Rio Cajari, no Amapá, em 12 de março de 1990, por meio do Decreto nº 99.145; Rio Ouro Preto, em Rondônia, por meio do Decreto nº 99.166, em 13 de março de 1990.
Em 2000, a Lei n° 9.985/00, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação, trouxe, como um de seus objetivos, a proteção dos recursos naturais necessários à subsistência de populações tradicionais, respeitando e valorizado seu conhecimento e sua cultura, possibilitando sua promoção social e econômica, e, como uma de suas diretrizes, a garantia às populações tradicionais, cuja sobrevivência dependa da utilização de recursos naturais existentes no interior das
379 Disponível em: < www.chicomendes.com.br>. Acesso em 10/11/2006. 380 BENATTI (2003).
unidades de conservação, de meios de subsistência alternativos ou da justa indenização pelos recursos perdidos.
Como categorias de manejo que possibilitam conciliar proteção do ambiente natural e preservação das culturas tradicionais, prevê o mencionado diploma legal não apenas as reservas extrativistas, mas também as reservas de desenvolvimento sustentável, objeto do próximo item. Ou seja, ao lado das tradicionais unidades de conservação de proteção integral, que visam, basicamente, a preservação dos recursos da biodiversidade, o sistema abarcou também unidades de uso sustentável que promovem a proteção dos direitos culturais de comunidades tradicionais. O direito à identidade cultural e à manutenção de práticas culturais tradicionais constitui, como exposto no primeiro capítulo, direito fundamental, cuja garantia está intimamente ligada à integridade do grupo, por sua vez, condicionada à manutenção das áreas que tradicionalmente habita.
A instituição de reservas extrativistas e de reservas de desenvolvimento sustentável visa, portanto, a conferir efetividade, simultaneamente, a duas categorias de direitos fundamentais, o direito ao meio ambiente equilibrado e os direitos culturais. Todavia, vêm as RESEXs sofrendo diversas críticas por parte de ambientalistas vinculados à corrente preservacionista, que entendem tratar-se, na verdade, de uma forma de se fazer reforma agrária, e não de verdadeira categoria de UC. Segundo Alceo Magnanini, as APAs, as RESEXs e as RDS são áreas onde há restrições de atividades, e não UCs propriamente ditas. Por isso, em termos de unidades de uso sustentável, segundo o autor, apenas as ARIEs, florestas nacionais, reservas de fauna e RPPNs constituiriam, verdadeiramente, categorias de UCs381.
Discorda-se, todavia, das afirmações do autor, na medida em que as UCs de uso sustentável, e, principalmente, as RESEX e as RDS, contribuem definitivamente para a solução de um conflito entre valores constitucionais, consubstanciado no choque entre o direito fundamental ao meio ambiente equilibrado e os direitos fundamentais culturais. O cumprimento, pelo Poder Público, simultaneamente, da obrigação de proteger e preservar o meio ambiente e de proteger as culturas tradicionais pode ser observado com a criação de RESEXs e de RDS, desde que o grau de proteção requerido por aquele ecossistema determinado assim permita.
Constituem, portanto, importantes categorias de manejo, que, se bem administradas, poderão contribuir para a construção de um desenvolvimento realmente sustentável.
Esse novo enfoque conferido às áreas protegidas vem sendo objeto de debates nos sucessivos Congressos Mundiais de Parques, que acontecem a cada dez anos, convocados pela UICN. Com base nas conclusões e recomendações estabelecidas no IV Congresso Mundial de Parques Nacionais e Áreas Protegidas, a WWF e a UICN adotaram alguns princípios referentes aos direitos e conhecimentos das populações indígenas e demais populações tradicionais, dentre os quais destacam-se: os índios e demais populações tradicionais têm longa ligação e uma profunda compreensão da natureza. Frequentemente eles deram importante contribuição para a manutenção de muitos dos mais frágeis ecossistemas, por meio de seus sistemas sustentáveis de uso de recursos naturais e sua base cultural de respeito à natureza (princípio 1); Os índios e demais populações tradicionais deveriam poder repartir equitativamente os benefícios associados às áreas protegidas, tendo reconhecidos os seus direitos (princípio 4)382.
No 5º Congresso Mundial de Parques, que ocorreu em Durban, em 2003, foi aprovada a Recomendação nº 24, versando sobre populações indígenas / tradicionais383 e áreas protegidas. A Recomendação prevê: a) assegurar que as
áreas protegidas já existentes e as que serão criadas respeitem os direitos das populações indígenas / tradicionais; b) cessar todas as expulsões e reassentamentos involuntários dos povos indígenas / tradicionais de suas terras em conexão com áreas protegidas, assim como involuntárias sedentarizações dos povos nômades; c) assegurar o estabelecimento de áreas protegidas baseado no consentimento prévio e livre das populações indígenas / tradicionais; d) subsequente elaboração e atendimento aos interesses e aspirações das populações indígenas / tradicionais, nos termos da UICN-WWF Principles and Guidelines on Idigenous and
Traditional Peoples and Protected Areas, bem como nos princípios contidos na
Resolução da UICN nº 1.53; e) reconhecer o valor e a importância das áreas
382 UICN (2000). O trabalho traz 11 exemplos de manejo de recursos naturais em áreas protegidas
por populações indígenas / tradicionais, em diferentes continentes. Em vários exemplos, a co-gestão das áreas protegidas trouxe ganhos para os ecossistemas e, em alguns casos, foram trazidas situações em que a falta de coordenação entre populações indígenas / tradicionais e os órgãos de proteção ambiental trouxeram prejuízos ao meio ambiente.
383 O termo indigenous peoples pode ser interpretado em sentido amplo, alcançando as demais
populações tradicionais. Nesse sentido: UICN (2000, p. IX); ICIHI (1987); WORLD BANK (1990); KLEYMEYER (1994).
protegidas designadas pelas populações tradicionais como base para assegurar e estender a rede de áreas protegidas; f) estabelecer e efetivar leis e políticas apropriadas para a proteção dos conhecimentos tradicionais das populações indígenas / tradicionais; g) efetivar leis e políticas que reconheçam e garantam os direitos das populações tradicionais sobre as terras que tradicionalmente ocupam; h) estabelecer mecanismos que possam compensar injustiças históricas causadas pela implantação de áreas protegidas; i) estabelecer mecanismos participativos para a restituição de terras e recursos perdidos, sem prévio consentimento, em função da implantação de áreas protegidas; j) estabelecer uma comissão para promover a reconciliação entre povos indígenas e áreas protegidas; l) assegurar o respeito à autoridade dos processos de tomada de decisões das populações tradicionais e apoio à gestão sustentável e conservação dos recursos naturais nas áreas protegidas, reconhecendo-se o papel central da autoridade tradicional; m) requerer aos gestores de áreas protegidas para apoiar as iniciativas das populações indígenas / tradicionais sobre revitalização e aplicação de conhecimentos tradicionais e práticas em terra, água e manejo de recursos dentro das áreas protegidas; n) rever as leis e políticas de proteção da biodiversidade que causem impactos sobre as populações indígenas; o) desenvolver e incentivar o apoio às populações tradicionais que promovam a gestão das áreas protegidas; p) assegurar processos abertos e transparentes de negociação com as populações tradicionais sobre qualquer plano para estabelecer ou expandir o sistema de áreas protegidas; q) integrar os conhecimentos tradicionais e sistemas de educação em interpretação e educação sobre meio ambiente, cultura e valores espirituais das áreas protegidas; r) assegurar que as áreas protegidas se direcionem no sentido de aliviar a pobreza e melhorar os padrões de vida das comunidades locais que vivem nas proximidades ou dentro dos parques, através de sistema de repartição de benefícios384.
Ao todo, até janeiro de 2007, existiam 51 reservas extrativistas federais385.